Utredninger fra 90-tallet gir utbygginger i dag

- 2012 hadde vi konkurranse i avdelingen om å gjette hvor mye mer vindkraft vi ville få innen 2020. Jeg trodde 1-2 TWh, de dristigste mente 2 TWh. Så blir det altså samlet over 16 TWh i 2020, smiler Arne Olsen, sjef for seksjonen i Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) som behandler søknader om vindkraftkonsesjoner.

Vindkraft i Norge de siste fem årene er en historie om bedriftsøkonomisk suksess og omdømmemessig katastrofe. Hvordan ble det sånn?

Akkurat som i andre land startet alt med et massivt politisk ønske om vindkraft. Stortinget satte i 1999 et mål om 3 TWh vindkraft innen 2010 som ikke på langt nær ble innfridd. (Norge bruker ca. 135 TWh i året.) Planprosessene var lange, blant annet fordi vindkraftverk måtte behandles både under energiloven (og få tillatelse av NVE) og under plan- og bygningsloven (og få tillatelse av kommunen). I 2009 ble vindkraft unntatt fra plan- og bygningsplanens krav om regulering av kommunene. Med det falt også kommunenes formelle vetorett bort.

I 2011 kom så ordningen med grønne el-sertifikater for å garantere totalt 26,4 TWh ny fornybar energiproduksjon i Norge og Sverige innen 2020 – der norske strømforbrukere pålegges å finansiere halvparten av sertifikatene. Politiske myndigheter ønsket at halvparten av energien skulle bygges ut i Norge for å styrke norsk industri og norske arbeidsplasser.

- Det var en Klondyke-periode, som ikke var noe spesielt morsom for oss. Omtrent 200 prosjekter har kommet og vi hadde ikke hjemmel til å stoppe dem. I stedet ble prosessen med å fastsette utredningsprogram vurdert som grunnlag for å anmode vindkraftaktører om å trekke prosjekter. Som en følge av det var det mange som trakk prosjekter, sier Olsen. Ca. 60 % av prosjektene NVE har mottatt til behandling er enten avslått eller trukket etter anmodning fra NVE.

Vindplanen NVE ignorerte

Likevel er det liten tvil om at NVE ville prioritere utbygging. Flere fylker laget fylkesdelplaner (i dag kjent som regionalplaner) for vindkraft, på oppfordring fra både Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet (OED). Rogaland laget en av de mest gjennomarbeidede. Planen definerte "ja", "nei" og "kanskje"-områder for vindkraft. Innenfor "ja"-områdene anslo man den gang at man kunne få plass til ca. 3 TWh vindkraft.

May Britt Jensen er i dag fylkesmiljøvernsjef hos Fylkesmannen i Rogaland og fulgte på 2000-tallet vindplanen fra arbeid i kommunene Rennesøy og Finnøy.
- Særlig sør i fylket, i Dalane, der rovfugltrekket går, var det viktig å definere områder uten vindkraft. Det var trykk for vindkraft der allerede da, forteller hun.
Fylkestinget vedtok planen i 2007 og Miljødepartementet godkjente planen i 2009, med merknader om at den kanskje ikke var streng nok med vindkraft på alle punkter.

Energisektoren ved NVE og OED stiller seg over regionalplanen, som skulle forplikte både kommune, fylkeskommune og hele staten.

- Plan- og bygningsloven sier at regionalplaner også skal forplikte statlige myndigheter, som skal samarbeide med fylkeskommunen i oppfølgingen av den, forteller Jensen.
Likevel bygges nå bl.a. Bjerkreim vindpark. Deler av den er innenfor rovfugltrekket definert som "nei"-områder i 2007. NVE og OED mente nemlig at områder som Rogaland mente var egnet for vindkraft, ikke hadde nok nettkapasitet til å overføre strømmen. De valgte da i stedet å tillate vindkraft i "nei-områder" på steder med nett.
- Men planen hadde vel aldri som målsetning å oppnå et visst antall TWh. Så hvordan ble det sånn?
- Jeg vet nok ikke alt, ler Jensen og legger til:
- På systemnivå er svaret at energisektoren ved NVE og OED stiller seg over regionalplanen, som skulle forplikte både kommune, fylkeskommune og hele staten.

Den siste sovjetstaten

- Vindkraft i Norge er lagt under sektormyndighet, utenfor ordinære planprosessser. De endelige vedtakene gjøres av Olje- og Energidepartementet (OED) og er ikke politisk uavhengige, sier seniorforsker Tor Håkon Inderberg ved Fridtjof Nansens Institutt. Han er med i prosjektet "Competing land-use pressures in Norway: Examining the integration of nature protection concerns in windpower licenses" der samtlige vindkraftprosjekter 1999-2017 er blitt analysert. Han peker på Sverige, som har en ganske annen måte å behandle konsesjonssøknader på. De har mange ganger så mye vindkraft som Norge, men et lavere konfliktnivå.

Der behandles alle større utbyggingssaker først av en "miljöprövningsdelegation", bestående av en jurist og en miljøsakkyndig. De er ansatt i länsstyrelsene, tilsvarende norske fylkesmenn. Nesten alle vindkraftsaker blir påklaget videre til en av fem "mark- och miljödomstolar". Dommerne er jurister, men domstolene har ansatte med teknisk kunnskap. De går dermed inn i sakene på en helt annen måte enn norske domstoler kan. De er også mye billigere for klager: I vindkraftsaker betales ingen avgift, og klager står kun for egne rettsutgifter.

NVE vil ikke bruke Miljødirektoratets utprøvde verktøy

Det er ingen tvil om at NVE og OED har større makt i Norge enn i mange sammenliknbare land. Hvordan har de skjøttet makta?

Den grundigste og mest saklige gjennomgangen er antakelig Miljødirektoratets rapport "VINDKRAFT: Håndteringen av miljøhensyn i konsesjonsordningen – situasjonsbeskrivelse og anbefalinger" fra 2015. Den beskriver svakheter i konsesjonsordningen – og foreslår forbedringer. Et gjennomgangspoeng er utydelighet og manglende sammenliknbarhet både i kunnskapsgrunnlagene for prosjektene og i avveiingene mellom motstridende hensyn i NVEs vedtak.
- NVE er ikke enig i alle vurderingene i rapporten, men vi har diskutert konstruktivt med dem, sier Svein Grotli Skogen, som er seniorrådgiver i Miljødirektoratets seksjon for arealplanlegging og var med på å skrive rapporten.

Et av poengene til Miljødirektoratet var knyttet til det store antallet innkomne "meldinger" om vindkraftverk (som er det første formelle steg en utbygger tar i søknadsprosessen). Mengden saker skapte i seg selv et behov for å kunne sile ut de dårligste prosjektene tidlig, for å unngå unødvendig ressursbruk på saker med åpenbart høyt konfliktnivå. På bestilling fra regjeringen hadde Miljødirektoratet i 2005 begynt å gjøre tematiske konfliktvurderinger (TKV-er) av meldingene. De satte en karakter (A best, E dårligst) på de foreslåtte prosjektene med hensyn til miljøkonflikter, basert på tilgjengelige databaser og informasjonen i selve meldingen. 130 prosjekter ble vurdert på denne måten. 19 av dem fikk de laveste karakterene, D-E eller E. 15 av disse prosjektene ble likevel videreført med en utbyggingssøknad – som Miljødirektoratet ga karakterene D, D-E eller E i TKV for søknadsfasen. Ti år senere var ingen av disse utbygd. Miljødirektoratet argumenterte derfor for at TKV-ordningen kunne være en treffsikker og ressurseffektiv måte å luke ut de dårligste prosjektene tidlig. Imidlertid valgte NVE å ignorere TKV-ene – og dermed sluttet Miljødirektoratet å lage dem.

Et stort antall av dagens konsesjonsgitte vindkraftprosjekter" fyller kriteriene for "svært stort konfliktpotensial".

Inderberg ved Fridtjof Nansens Institutt har analysert prosessene rundt norske vindkraftprosjekter og forstår Miljødirektoratet.
- Analysen vår viser at resultatene av TKV og konsekvensutredning er relativt overlappende på overordnet nivå og dermed omtrent like gode indikatorer for å si noe om sannsynligheten for konsesjon. Da er det antakelig ikke så gæernt å få TKV gjort, sier han.

Miljødirektoratet sier i rapporten at "et stort antall av dagens konsesjonsgitte vindkraftprosjekter" fyller kriteriene for "svært stort konfliktpotensial" under 2007-retningslinjene for planlegging og lokalisering av vindkraftverk laget av OED og det daværende Miljødepartementet, og at de derfor burde vært silt ut.
- Hva tenker du om Miljødirektoratets rapport – f.eks. at de med dårligst TKV-karakter burde vært luket ut? spør jeg Olsen i NVE.
- Vi er ikke enige i det. Da hadde vi neppe greid å oppfylle de fysiske målene for utbygging av fornybar energi, sier han.
Av de 19 meldingene om prosjekter som Miljødirektoratet hadde gitt de laveste karakterene, har 3 fått endelig konsesjon. De utgjør ca. 350 MW, av totalt 7100 MW som per juni 2019 har konsesjon.

To dagers feltbefaring

Konsekvensutredningen konkluderte med at uten bruk av mer avansert utstyr og over en lengre tidsperiode var det ikke mulig å registrere trekkruter for fugl.

Miljødirektoratets rapport peker også på svakheter i føringene som NVE legger for konsekvensutredningene (gjennom "utredningsprogram"). NVEs mal er "praktisert med svært begrenset grad av prosjektspesifikk tilpasning." La oss ta Guleslettene vindkraftverk i Sogn og Fjordane for å illustrere problemer det skaper: Fylkesmannen hadde bedt om at hekkeplasser og trekkruter for rovfugl ble kartlagt i en radius på fem kilometer utenfor planområdene. NVE vurderte det som tilstrekkelig ivaretatt gjennom standardformuleringen om at "viktige funksjonsområder i og i nær tilknytning til planområdet skal beskrives". Feltbefaringen som lå til grunn for vurderingene av biologisk mangfold i konsekvensutredningen ble gjennomført over to dager i månedsskiftet mai/juni 2011. Konsekvensutredningen konkluderte med at uten bruk av mer avansert utstyr og over en lengre tidsperiode var det ikke mulig å registrere trekkruter for fugl. Det var heller ikke mulig å få en fullstendig oversikt over forekomst og hekkestatus av rovfugl og rødlistede arter.

I etterkant vurderte NVE at det var behov for oppdatert kunnskap om naturmangfold, basert på oppdatert rødlistestatus og generell ny kunnskap om naturverdier i området. Det ble derfor foretatt et nytt søk av tilgjengelige kilder til informasjon. Men det ble ikke foretatt ytterligere feltarbeid. I 2014 ga NVE konsesjon til Guleslettene. Vedtaket ble påklaget, men OED stadfestet det to år senere.

Ingen veileder

Konsesjonsprosessen for vindkraft framstår på mange måter som friere enn for andre energiformer når det kommer til naturverdier. For eksempel har NVE en egen veileder for konsekvensutredning av naturmangfold for småskala vannkraft ("småkraft"), men ingen for vindkraft. Olsen forklarer det slik:
- Det er stor grad av fleksibilitet ved plassering av fysiske inngrep, som veier og oppstillingsplasser, slik at virkninger for arter og naturtyper kan minimeres eller unngås ved plantilpasninger. Dette skiller vindkraft fra småkraft, siden inngrep i vasstrengen er konkret med langt mindre muligheter for fleksibilitet.

Geir Gaarder i Miljøfaglig Utredning er en av Norges mest erfarne utredere av naturverdier knyttet til vindkraft. Han forstår ikke Olsens argument.
- Hvorfor er større fleksibilitet for vindkraft et argument for ikke å lage noen veileder? Det burde vel strengt tatt være motsatt. Når valgmulighetene er store, er behovet også spesielt stort, sier han.

Bygging 20 år etter konsekvensutredninge

Noen konsesjoner som var kontroversielle ble gitt i overbevisning om at de aldri ville bli bygd ut.

Mangelfulle konsekvensutredninger framsto ikke like dramatisk da mange trodde det ikke ville bli noe av de fleste prosjektene som faktisk fikk konsesjon.
- Noen konsesjoner som var kontroversielle ble gitt i overbevisning om at de aldri ville bli bygd ut. NVE ga dem for å unngå klager fra utbygger, sier en kilde i NVE som vil være anonym.
- Men NVE får jo klager når de gir konsesjon også?
- Åpenbart syntes de at det var verre med klager fra utbygger enn fra miljøorganisasjonene, for de har vært avfeid. Min oppfatning er at Arne Olsens seksjon har hatt en kraftig slagside i favør av utbyggerne, sier han. Det inntrykket deles av flere kilder i og utenfor NVE som Pan har snakket med.

Arne Olsen avviser anklagene.
- Før et vedtak treffes må saksbehandler fremme et forslag som så blir vurdert av de ulike leddene i NVEs ledelse. Det er aldri "rett frem" å treffe vedtak; underlaget blir alltid grundig drøftet mellom saksbehandler, seksjonssjef og direktør for konsesjonsavdelingen. Kontroversielle saker blir alltid drøftet med vassdrags- og energidirektøren før vedtak går ut. Ca. 90 % av alle vedtak om å bygge og drive vindkraftverk blir påklaget til Olje- og energidepartementet, skriver han i en epost og minner om at ca. 60 % av prosjektene som har vært til behandling er blitt avslått eller NVE har anmodet å trekke dem.
- Påstanden om at min seksjon har slagside i favør av «utbyggerne» er påstander som fremmes for å svekke NVE som forvaltningsmyndighet.

Pans anonyme kilde synes det er problematisk hvordan NVE har håndtert at prosjekter plutselig blir realisert 15 år etter at konsesjon er gitt (og lenge etter opprinnelig tidsfrist for å sette turbinene i drift).
- Samfunnet og miljøkravene har endret seg i løpet av den tida. Likevel har NVE motsatt seg å ta en ny gjennomgang, og latt konsesjonene bli forlenget. For eksempel for Kvitfjell vindkraftverk på Kvaløya i Troms. Byggingen der begynte i 2018. Den opprinnelige konsesjonen er fra 2002, basert på en konsekvensutredning fra 1999. I 2002 hadde ikke Mattilsynet noe ansvar for drikkevann. Dermed fikk de ikke uttale seg i høringsrunden, og da grumsete drikkevann dukket opp i forbindelse med byggingen, viste det seg at Mattilsynet aldri var blitt konsultert, sier han.
Arne Olsen avviser at saken er problematisk.
- Denne saken er handtert av NVEs miljøtilsyn. Det ble utarbeidet grundige utredninger av mulige virkninger for drikkevann i forbindelse med NVEs behandling av detalj- og miljø-, transport- og anleggsplan. Alle vedtakene i denne saken har vært påklaget og OED har fattet endelige vedtak om å bygge og drive dette vindkraftverket.

Beskjedne utlendinger

Det var først da de utenlandske investorene kom på banen at det skjedde noe – og da skjedde det veldig fort.

Olsen sier at det trengs marginer i antall prosjekter når støttesystemet for vindkraft er markedsbasert, med grønne el-sertifikater som varierer i pris.
- Det var mye kritikk av at det ikke skjedde noe først. Avskrivningsregler og så videre ble endret, men det skjedde likevel lite. Det var først da de utenlandske investorene kom på banen at det skjedde noe – og da skjedde det veldig fort, forteller han. Det var da ketsjupeffekten kom.

Mange utenlandske investorer tok nemlig til takke med lavere avkastning enn norske kraftselskaper. Da Statkraft takket nei til utbygging av Fosen, var det sveitsiske Crédit Suisse som steppet inn. På Kvitfjell var det tyske Prime Capital. De var ute etter trygge, langsiktige prosjekter å putte pengene sine. Andre utenlandske investorer er kraft- og teknologiselskaper, som finske tyske Stadtwerke München. Münchens offentlig eide kraftverk har gitt TrønderEnergi en virkelig vindkraftmuskel. De eier 70 % og TrønderEnergi 30 % av Midgard Vind Holding, som står bak TrønderEnergis nyere prosjekter: Ytre Vikna, Sørmarkfjellet, Hundhammerfjellet, Frøya og Stokkfjellet.
- Et anslag fra våren 2019 tyder på at norsk eierskap er 22 % av produksjonen på 12,2 TWh i vindparker som er i drift eller bygging, mens 78 % er utenlandsk eierskap, sier Merethe Dotterud Leiren, seniorforsker ved CICERO. Tyske selskaper utgjør i underkant av halvparten av det utenlandske eierskapet.

Uklare avveiinger

Utlendingenes inntog har altså gitt norsk vindkraft en vitamininnsprøyting. Men deres lavere avkastningskrav utfordrer vurderingen av den samfunnsøkonomiske nytten i NVEs konsesjonsbehandling.
- I Energimeldingen fra 2016 står det at "konsesjonsvedtakene skal fremme lønnsom vindkraft i Norge". NVE legger imidlertid ikke fram noe oppsett som identifiserer forutsetningene eller usikkerhetene bak den samfunnsøkonomiske avveiingen, sier Svein Grotli Skogen i Miljødirektoratet. Dermed vet en heller ikke noe om hvor stort samfunnsøkonomisk overskudd som ligger til grunn for konsesjonsvedtaket, utover at det anses som positivt. Når mange investorer nå bygger med vesentlig lavere avkastningsforventning enn det som lå til grunn på konsesjonstidspunktet, vil en, alt annet likt, ha redusert også det samfunnsøkonomiske overskuddet. En har dermed et mindre overskudd til å dekke det tapet av miljøgoder som ikke er priset inn i det bedriftsøkonomiske regnskapet. Det framgår imidlertid ikke av NVEs dokumenter fra konsesjonsprosessen hvorvidt denne typen endringer i forutsetningene er vurdert, eller hva de måtte bety for konklusjonene.

Slik uklarhet gjelder også i andre avveiinger NVE gjør i konsesjonsvedtakene.
- Det er få offisielle retningslinjer for veiing av faktorer og i sum mangel på transparens og forutsigbarhet, sier Inderberg ved Fridtjof Nansens Institutt.
Tidligere kommunikasjonsdirektør i NVE, Sverre Sivertsen, bekrefter inntrykket:
- Konsesjonsprosessen er lite transparent, for få er inn i bildet. Særlig viktig er det å se nærmere på avtaler som inngås mellom utbygger og kommune før selve konsesjonsprosessen starter. Disse prosessene er lite gjennomsiktige og kan skape uheldige bindinger i den videre behandlingen av saken.

Inderberg synes det er for enkelt av vindkrafttilhengerne å si at markedet må få bestemme hvor mye vindkraft vi skal få.
- Utrolig mye er politisk bestemt, for eksempel hva som er akseptable naturinngrep, sier han.
- Jeg er overrasket over hvor overrasket bransjen ble over konfliktnivået.

Omkamp i 2020?

- 35 anlegg gjenstår som ubygd med konsesjon, av totalt 87. Det er 600 turbiner som står så langt, og det skal bygges 1200 til. Vi angrer på at vi ikke var inne i mange av disse sakene tidligere, sier styreleder Per Hanasand i Den norske turistforening.

Det er likevel ikke sikkert at hans meningsfeller behøver å gi opp kampen mot alle de ureiste turbinene. De fleste av de ubygde konsesjonene er nemlig gitt med betingelse om å være i drift innen 1. januar 2021. Det skyldes at det norsk-svenske el-sertifikatmarkedet da skulle stenges for nye anlegg, slik at de ikke ville få økonomisk støtte om de kom i gang senere. I dag er el-sertifikatene i realiteten ikke mer enn en bonus for mange vindkraftprosjekter. Ordlyden i konsesjonene står likevel fast.

Dermed er det mulig å børste støvet av Miljødirektoratets rapport fra 2015. Den anbefalte at ubygde konsesjoner ikke automatisk burde forlenges. I stedet burde de gjennomgås og sorteres i kategoriene "forlengelse", "endring" og "avvisning". Er NVE klar for blanke ark?