Slik tok naturkartleggingen feil vei

Denne artikkelen er første del av et svar til Miljødirektoratets innlegg «Kartleggingen av natur er på rett kurs» Pan, 15. november 2019. Les gjerne annen del av svaret: Slik gjør vi naturkartleggingen til en suksess.

Slik tok naturkartleggingen feil vei

«Natur i Norge» (NiN) er en diger verktøykasse for beskrivelse av all naturvariasjon du kan tenke deg. Det høres vel bra ut? Det bærer løfte om at nå er endelig kartleggingen av naturen i Norge på rett kurs, slik avdelingsdirektør Yngve Svarte i Miljødirektoratet hevder i sitt svar på kritikken i Pan 15. november 2019.

Det er riktig som Miljødirektoratet skriver at: «Stortinget har besluttet at kartlegging av naturtyper i Norge skal skje etter Artsdatabankens system for å beskrive naturen vår, kalt Natur i Norge (NiN).»

Vi mener imidlertid at Miljødirektoratet har bommet på Stortingets mål og skal forklare hvordan dette har skjedd, år for år.

Målsetting

For å ta i bruk denne verktøykassen som NiN er, trenger man både omfattende kunnskap om hvordan naturen og økosystemene henger sammen og, ikke minst, ett tydelig mål med kartleggingen.

Slik vi biologer oppfatter det, er hensikten med naturkartlegging å gi forvaltningen et så godt kunnskapsgrunnlag som mulig, slik at de kan ta godt informerte beslutninger, der de veier bevaring av naturmangfold opp mot andre samfunnshensyn.

Det kan se ut som at vi er enige om de viktigste målsettingene til dagens regjering, nedfelt i Stortingsmelding 14 (2015-2016): En treffsikker forvaltning og kartlegging av naturtyper som enten er truet, viktige for mange arter, dekker sentrale økosystemfunksjoner, eller er spesielt dårlig kartlagt, særlig i områder med stor aktivitet og stort utbyggingspress.

Vi er imidlertid uenige om veien til målet, dvs. Miljødirektoratets arbeid med metodeutvikling og implementering av ny kartleggingsmetodikk.

Kritikken

I Pans artikkelserie om det nye kartleggingssystemet er gjennomføringen av NiN i praktisk naturkartlegging blitt kritisert. Kritikken er fundert i skjevheten i fordeling av ressurser mellom kartlegging i felt, metodeutvikling og uttesting av ny metodikk basert på NiN. Kritikken retter seg også mot manglende forankring, både i fagmiljøet og i forvaltningen på fylkesnivå og kommunalt nivå.

Kritikken er fundert i skjevheten i fordeling av ressurser mellom kartlegging i felt, metodeutvikling og uttesting av ny metodikk basert på NiN.

Vi har sett at det er blitt samlet inn masse data, uten kvalitetssikring, med lite opplæring, og til en høy pris. Alt dette ble gjort før man hadde en faglig god og utprøvd metode som var forankret i forvaltningen. Vi opplever at våre innspill på detaljnivå ofte blir tatt til følge og at Miljødirektoratet har justert instruksen litt etter litt. Det er bra. Derimot er vår erfaring at kritikk og forslag rettet mot selve metoden og prosessen med implementering blir møtt med en kald skulder.

BioFokus har tidligere sendt inn rapporter og brev, både til Miljødirektoratet og til klima- og miljøminister Ola Elvestuen, for å påpeke svakheter med metodikk og implementering (se sidekolonne). Svarene vi har fått er stort sett at alt er på stell og at det ikke er grunn til bekymring, uten at det er presentert vesentlige forbedringer, verken fra Miljødirektoratet eller Elvestuen.

Kritikken retter seg også mot manglende forankring, både i fagmiljøet og i forvaltningen på fylkesnivå og kommunalt nivå.

Prosessen med å implementere NiN i norsk naturkartlegging

La oss ta deg gjennom hva som er skjedd med implementeringen av NiN i norsk naturforvaltning, år for år. Stortinget vedtar i januar 2015 at NiN skal brukes i naturkartleggingen. Samtidig avbryter Miljødirektoratet, overraskende brått, et omfattende arbeid med revidering av den tidligere brukte metoden DN-13. Direktoratet har ennå ikke utviklet ny metodikk for verdivurdering og prioritering av natur, og står derfor uten fungerende metodikk for verdisetting av natur foran feltsesongen i 2015.

Tre år med kartlegging med forsvinnende lite relevans og verdi for forvaltning

For å oppfylle forventningene til Stortinget og Klima- og miljødepartementet (KLD), lyser Miljødirektoratet ut store kartleggingsprosjekter basert på heldekkende kartlegging av utvalgte ruter på land i SSBs rutenett over Norge. Alt fra kalkskog, blåbærskog, enger, nakent berg, til veier og jorder skal her kartfestes. Kartleggingsoppdragene er store, metodikken er ny, og tekstlig beskrivelse av naturen som faktisk skal kartfestes, mangler. Kartleggingen krever store ressurser og mye personell. Dette resulterer i at biologer med svært varierende erfaring utfører kartleggingene, noe som medfører svært varierende resultater. I 2015 blir det videre kartlagt uten å fastsette kvalitet/verdi, uten prioritering av innsatsen mellom hogstflater, åkermark og biologisk viktigere natur, og uten tekstlig beskrivelse av områdene som kartlegges. Det stilles heller ingen krav til sluttrapport fra de som utfører oppdragene, der usikkerhet i kartleggingen eller opplysninger som er relevante for forvaltningen kan drøftes. Innsamlede data ser stort sett ut til å være lite egnete for de som til daglig skal fatte vedtak om arealbruk.

Innsamlede data ser stort sett ut til å være lite egnete for de som til daglig skal fatte vedtak om arealbruk.

I 2016 er bestillingen fra KLD at «naturtypekartlegging skal være gjennomført i prioriterte naturtyper og geografiske områder» og Miljødirektoratet får i oppdrag å lage et forslag til prioriterte naturtyper. Det ble satt av en mindre sum til å finne ut av hvilke naturtyper som var forvaltningsprioriterte og forskere fra Norsk institutt for naturforskning (NINA), Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) og NTNU Vitenskapsmuseet laget en liste på 31 forvaltningsprioriterte naturtyper, med ferdig rapport i desember 2016 (NINA kortrapport 41). De var tydelige på at listen var mangelfull og uten oppsett for å vurdere verdi. Selv om arbeidet med denne rapporten foregår gjennom 2016, bruker Miljødirektoratet også dette året mye penger på heldekkende kartlegging, som i 2015. Innsamlede data har dermed liten forvaltningsrelevans og store deler av områdene blir kartlagt på nytt i 2019.

I 2017 er bestillingen fra KLD mer presis, og Miljødirektoratet skal foruten å «videreføre og styrke arbeidet med naturkartlegging», også «utvikle metodikk for kartlegging av forvaltningsrelevante naturtyper etter NiN som kan prøves ut feltsesongen 2017, herunder liste over de forvaltningsrelevante naturtypene i ulike økosystemer og metode for verdsetting av disse.»

Innsamlede data ser ut til å ha vesentlige mangler og store deler er planlagt kartlagt på nytt i 2020.

I mai 2017, før de foreslåtte forvaltningsprioriterte naturtypene fra desember 2016 er testet ut i felt, foreligger to nye rapporter, nå med 37 naturtyper (NINA Kortrapport 72), og med utkast til verdivurderingsmatriser (NINA Rapport 1357). Naturkartlegging i 2017 har ikke krav om kartfesting av ikke-natur som jorder og veier. Men all natur kartlegges heldekkende i to målestokker, og lag på lag med «rødlistede» (truede) naturtyper, «utvalgte» naturtyper og «forvaltningsrelevante» naturtyper – alle disse lagene helt eller delvis oppe på hverandre. Dette er en betydelig endring av instruksen sammenlignet med årene før. Kartleggingen fra 2017 er ikke publisert på nett, noe som blant annet begrunnes i at en slik kartlegging er vanskelig å formidle på en god måte i en kartløsning. Innsamlede data ser ut til å ha vesentlige mangler og store deler er planlagt kartlagt på nytt i 2020.

Utvalgskartlegging og verdivurdering

Samtidig, i 2017, skal forvaltningsrelevante naturtyper og verdisettingsmetodikken foreslått av NINA, NIBIO og NTNU våren 2017 testes ut i felt. Fire firma (blant dem både NINA og NIBIO) skal teste ut metodikken, og levere data og ferdig evaluering rett etter feltsesongen 2017, allerede før feltstøvlene har tørket. Evalueringsrapportene fra de fire firmaene er omfattende, og det er samtidig kommet inn mange innspill på direktoratets evalueringssamlinger. Men allerede i november 2017 er den nye rapporten fra NINA, NIBIO og NTNU Vitenskapsmuseet ferdig (NiNA rapport 1428), og i desember 2017 er Miljødirektoratets liste på 76 naturtyper av nasjonal forvaltningsinteresse (inkludert alle rødlistede naturtyper etter NiN 1.0) og metode for vurdering av lokalitetskvalitet, sendt til Klima- og miljødepartementet.

En endelig liste med «viktige naturtyper» vil ikke være på plass før etter 2020.

I starten av 2018 får Miljødirektoratet i oppdrag av KLD å utarbeide forslag til naturkartleggings-strategi. Planen er ferdig i juni 2018 og inneholder mål for arbeidet frem mot 2020. Et viktig punkt er at en endelig liste med «viktige naturtyper» ikke vil være på plass før etter 2020. Planen bekrefter at listen over «viktige naturtyper» har variert så mye at arealer som ett år ble kartfestet som svært viktig natur, det neste året ikke ble kartfestet i det hele tatt, og omvendt. Miljødirektoratet bekrefter at dataene fra 2015-2017 ikke inneholder verdivurderte data og at kartleggingen ble igangsatt før det ble laget et opplegg for verdivurdering. De innrømmer at det er et behov for supplerende kartlegging for å fylle kunnskapshullene og i enkelte områder er slik kartlegging funnet sted allerede i 2019, selv om Miljødirektoratet selv påpeker at den endelige listen over «viktige naturtyper» ikke vil være ferdigstilt før etter 2020. Miljødirektoratet beskriver i planen fra juni 2018 at metodikken for utvalgskartlegging ikke har vært testet ut skikkelig før den tas i bruk i stor skala i feltsesongen 2018, og at det er risiko knyttet til om den ville fungere optimalt.

Miljødirektoratet bekrefter at dataene fra 2015-2017 ikke inneholder verdivurderte data og at kartleggingen ble igangsatt før det ble laget et opplegg for verdivurdering.

Det har i perioden 2015-2018 ikke vært noe system for kvalitetssikring av feltdata. Man vet altså ikke om alle de naturtypene som er kartlagt fanger opp den naturen de er ment å fange opp, eller om de har den kvaliteten som er oppgitt. Opplæringen av over 100 nye kartleggende biologer har også vært av svært varierende omfang og kvalitet. Miljødirektoratet skriver i sin plan for kartlegging at det i 2019 skal etableres et opplegg for kvalitetssikring etter forslag fra Artsdatabanken.

Til tross for egne betenkeligheter vedrørende kvalitet og risiko, lyser Miljødirektoratet ut midler for kartlegging etter ny metodikk. Også i 2018 er det betydelige endringer i instruksen sammenlignet med året før.

Til tross for egne betenkeligheter vedrørende kvalitet og risiko, lyser Miljødirektoratet ut midler for kartlegging etter ny metodikk.

Bestillingen fra KLD i 2019 er å følge opp planen fra 2018. Kartleggingsinstruksen inneholder nå 105 naturtyper, derav 82 som er rødlistet etter NiN 2.0. Store endringer i beskrivelsessystem mellom NiN 1.0 og NiN 2.0, og nye vurderinger av rødliste-komitéene fører til at areal som i 2018 ble kartfestet som «viktige naturtyper» i 2019 ikke skal kartfestes eller verdivurderes i det hele tatt. Parallelt med at Miljødirektoratet nå har begynt å jobbe litt med kvalitetssikring og planer for opplæring av forvaltningen, sender de igjen ut over 100 naturkartleggere for å kartlegge etter instruksen, som også i 2019 har betydelige endringer sammenlignet med 2018.

Har Stortinget fått det de bestilte?

Er Miljødirektoratets implementering av NiN i naturkartleggingen gjort på en verdinøytral og objektiv måte? Svaret er at selve NiN-systemet i stor grad er basert på objektiv kunnskap, men også her er det tatt valg som ikke er objektive. Implementeringen av NiN-systemet i naturkartlegging har fra Miljødirektoratets side basert seg på en prosess der det er tatt mange mer eller mindre begrunnede valg, kunnskap fra tidligere kartleggingsmetodikker er i liten grad videreført, det har ikke vært tilstrekkelig tid til refleksjon, og usikkerheten som finnes i metodikken er skjult. Skjønnsutøvelse er dermed ikke dokumentert eller begrunnet. Feltkartlegging med innhenting av store datamengder startet opp før målsetting og metode var ferdig og dataene er ikke faglig kvalitetssikret.

Det er i perioden 2015-2019 brukt ca. 250 millioner kroner til kartlegging.

Er metoden treffsikker? Datainnsamlingen i 2015-2017 manglet stort sett data som var nyttig for å finne den biologisk mest interessante naturen, og har derfor ikke gitt forvaltningen et verktøy de kan bruke i praksis. Datainnsamlingen i 2018 og 2019 var en utvalgskartlegging, hvilket var et skritt i riktig retning, men med stor usikkerhet rundt den utførte kvalitetsvurderingen og hvorvidt avgrenset areal er det arealet som har den viktigste funksjonen for det biologiske mangfoldet. Listen over naturtyper er heller ikke uttømmende. Eksempler på kartlegging etter metoden har vist både at unødvendig store areal avgrenses som biologisk viktige, og – motsatt – at areal med viktig funksjon for truede arter ikke blir inkludert. For eksempel blir ikke store gamle trær av andre treslag enn eik kartlagt, til tross for at de kan huse et svært stort mangfold av truede insekter, inkludert den kritisk truede billen eremitt. Samtidig krever kartlegging etter instruksen ressurskrevende kartfesting av flere typer fjellareal som i liten grad trues av annet enn klimaendringer.

Gir naturkartleggingen et etterprøvbart resultat? Da datainnsamling (i stor skala) har foregått samtidig med metodeutvikling (i liten skala), har instruksen endret seg drastisk fra år til år. Brukere av dataene må derfor kjenne til når dataene er samlet inn for å kunne etterprøve kartleggingen. Enhver vurdering i felt krever en viss grad av skjønnsutøvelse. I instruksen til Miljødirektoratet i 2015-2018 blir all slik skjønnsutøvelse skjult gjennom at data presenteres med høy presisjon uten at usikkerheten i resultatene kommer tydelig frem.

Problemet er at det store antallet kartleggere i seg selv gir stor variasjon i innsamlede data når opplæring, kalibrering og kvalitetssikring er mangelfull.

Holder dataene god kvalitet? Dette er det per i dag egentlig umulig å svare på da det ikke foreligger rutiner for faglig kvalitetskontroll av dataene som Miljødirektoratet legger ut i sin kartløsning Naturbase. Det er imidlertid sannsynlig at resultatene spriker, siden kartleggingen er utført av mange ulike naturkartleggere med forskjellig bakgrunn, erfaring og opplæring. Dette er ikke, slik Miljødirektoratet fremstiller det, en kritikk fra oss erfarne kartleggere rettet mot de som har kartlagt norsk natur etter Miljødirektoratets instruks i noen få år. Problemet er at det store antallet kartleggere i seg selv gir stor variasjon i innsamlede data når opplæring, kalibrering og kvalitetssikring er mangelfull.

Er metoden resurseffektiv? Det er i perioden 2015-2019 brukt ca. 250 millioner kroner til kartlegging. Dataene er ikke tilpasset arealforvalternes behov, og de er i beste fall vanskelig tilgjengelig for dem (med unntak av data innsamlet i 2018). Er dette noe Riksrevisjonen burde granske?

Kanskje så ikke Klima- og miljødepartementet i 2015 at oppgaven de ga Miljødirektoratet, faktisk ikke lot seg løse så enkelt som de trodde?

NiN er et komplekst system som ikke så enkelt lar seg oversettes til et godt verktøy for naturforvaltningen. Kanskje så ikke Klima- og miljødepartementet i 2015 at oppgaven de ga Miljødirektoratet, faktisk ikke lot seg løse så enkelt som de trodde?

NiN kan bli et godt verktøy for naturforvaltningen, men da må metodeutviklingen bli prioritert høyere enn datainnsamlingen de kommende årene. Dette bistår vi gjerne med og håper på en konstruktiv dialog der våre løsningsforslag blir vurdert seriøst.

-

Les BioFokus’ løsningsforslag i annen del av dette svaret til Miljødirektoratet: Slik gjør vi naturkartleggingen til en suksess.

Toppbildet viser askeallén på Tønsberg gamle kirkegård som ikke fanges opp av Miljødirektoratets instruks, men huser et stort mangfold av insekter, blant annet den kritisk truede billen eremitt. Foto: Stefan Olberg.