Kan pandemien blåse liv i et nytt skattesystem?

Den største inntektskilden til statskassa er skatt på inntekt. Slik har det vært lenge i Norge, og slik er det også i de fleste land i verden. I 2019 stod skatt på inntekt (personskatt og selskapsskatt) for 74 prosent av alle skatteinntekter, eller 30 prosent av alle statens inntekter totalt. Petroleumsskatter sto til sammenligning for 6 prosent.

Men er det egentlig lurt å finansiere velferdsstaten med skatt på arbeid, på 2020-tallet? Koronaviruset dreper først og fremst arbeidsplasser. Noen av dem vil komme tilbake – folket blir ikke mindre øltørste og sydenlengtende av å ha overlevd en pandemi. Men mange arbeidsplasser vil forsvinne for godt, og det trengs et skattesystem som understøtter jobbskaping. Det er i hvert fall ett av budskapene i den foreløpige rapporten som det regjeringsoppnevnte utvalget «Norge mot 2025» la fram i oktober 2020. Utvalget skal vurdere hvordan pandemien, internasjonal økonomi og andre trender vil påvirke norsk økonomi frem mot 2025.

I arbeidet med denne artikkelen har Pan intervjuet økonomer og samfunnsdebattanter både i og utenfor utvalget som mener det er på tide med en ny skatteveksling: Kutt i noen skatter og avgifter for å øke andre. Det handler om mer enn CO2-avgifter og andre grønne grep. Det handler om de grunnleggende prinsippene og lange linjene.

Selskapsskatten gammeldags?

En av dem som ufortrødent har prøvd å få i gang debatter om dette de siste årene, er NHOs sjeføkonom Øystein Dørum, som nå sitter i «Norge mot 2025»-utvalget. Han har kritisert selskapsskatten som lite egnet i det lange løp. Bedrifter kan stadig lettere flytte på seg, og det gir konkurranse mellom land som senker selskapsskatten for å tiltrekke seg virksomheter. Norske satser har under både røde og blå regjeringer fulgt sine naboland på vei nedover.

Dørum har pekt på forbruk og eiendom som bedre skatteobjekter: Selv med åpne grenser er det ingen risiko for at folk flykter fra landet om norsk moms er høyere enn svensk. (Grensehandelen i 2019 var anslått til ca. 15 milliarder kroner. Det var ca. 3 % av omsetningen til norsk detaljhandel.) Og fast eiendom – vel, den ligger der til Dovre faller.
– All skatteteori handler om å skape minst mulig uønskede vridninger, forklarer Dørum.
At du enkelt kan unngå formueskatt ved å plassere penger i egen bolig framfor i aksjer, er et kroneksempel på slik vridning. Å la folk ødelegge miljøet uten å betale, er et annet eksempel. Slike vridninger gir «effektivitetstap» – vi putter ikke pengene våre der de gir mest velferd.

Så hvordan skårer det norske skatte- og avgiftssystemet fra et slikt perspektiv? En forenklet rangering av hovedkategoriene skatter og avgifter i Norge ser omtrent slik ut (merk at den nøyaktige rangeringen avhenger av detaljene – f.eks. gir en merverdiavgift med mange unntak og ulike satser et høyere effektivitetstap enn om den har én sats for alle varer og tjenester):

Det mest slående er at de smarteste skattene og avgiftene (de til høyre) står for de minste inntektene. Miljøavgifter har riktignok vokst de siste årene, som CO2-avgiften regjeringen nylig foreslo å tredoble i løpet av ti år, som en del av klimaplanen fram mot 2030. I tillegg er selskapsskatten redusert. Men på andre områder har utviklingen gått mot et mindre effektivt skattesystem de siste årene:

• Grunnrenteskatt er beskatning av ekstraordinær avkastning, som kan oppstå i enkelte næringer pga. tilgang til begrensede og gjerne naturgitte ressurser som fellesskapet har gitt noen rett til å utnytte. I dag skattlegges olje- og gassutvinning og vannkraftproduksjon på denne måten. Et ekspertutvalg foreslo i 2019 å innføre det samme for fiskeoppdrett, men regjeringen stoppet forslaget.
• ● Eiendomsskatt velger kommunene selv å innføre eller ei – innenfor et tak som Solberg-regjeringen gradvis har senket. Samfunnsøkonomisk er det enda verre at eiendom indirekte er subsidiert gjennom skattefradrag for renteutgifter og skattefrie gevinster på salg av egen bolig. Dette utgjør flere titalls milliarder kroner i subsidier – som de med høyest inntekt tjener mest på. Norge ligger i Europa-toppen i subsidiering av fast eiendom.
• Arveavgift ble avskaffet av Solberg-regjeringen i 2013, etter at den gjennom flere tiår gradvis var blitt senket av regjeringer både til høyre og venstre. Men som den amerikanske økonomen Robert Frank sier: «Tenk å betale skatt først når du er død – finnes det noe bedre tidspunkt?»

Den store skattedebatten tvinger seg fram

Svaret på vektløs produksjon er samarbeid mellom land, men også å vri skatten over til det som er mindre mobilt.

Med økende arbeidsledighet er det en høyere prioritet enn noensinne å stimulere til nye arbeidsplasser. Kritikerne av selskaps- og inntektsskatten i Norge mener den reduserer økonomisk aktivitet, og dermed de nye arbeidsplassene. Samtidig har denne skattlegging av bedrifter og personer en stabiliserende effekt: Om du tjener mindre, betaler du også mindre skatt. Tjener du mer, betaler du mer. Det er gunstig i en krise. Vi spør Dørum hva han mener om sine skatteforslag fra før pandemien. Er de blitt mer eller mindre aktuelle i dag?
– I 2020 gjorde digitaliseringen et sprang framover. Mer av produksjonen ble vektløs. I mars 2020 økte antall nedlastinger av Zoom og Teams 10-20 ganger. Da ender verdiskapingen et helt annet sted enn før. Det er svært krevende å skattlegge den verdiskapingen. Dermed utfordres skattegrunnlaget mer enn før, sier Dørum. Den store skattedebatten tvinger seg mer fram.
– Svaret på vektløs produksjon er samarbeid mellom land, men også å vri skatten over til det som er mindre mobilt. Problemet er fordelingsmessig og politisk.
– Hva med å innføre en norsk omsetningsskatt på de store digitale selskapene?
– Det reiser noen problemstillinger særlig for et lite land, utenfor EU, uten beskyttelse fra et større fellesskap. Det er ikke åpenbart hvor verdiskapingen finner sted – merverdien til Google ligger jo i algoritmene, og de lages jo i California. Norske selskaper som selger varer eller tjenester kan fort utsettes for liknende omsetningsskatter i andre land. Vi er rett og slett ikke tjent med at hvert land lager skattesystem etter eget forgodtbefinnende, sier han. Derfor støtter også NHO Finansdepartementets deltakelse i det internasjonale samarbeidet i regi av OECD for å forsøke å finne en felles løsning på dette.

Kritisk til krisepakker

Vi må altså vri skatter og avgifter over på det som i større grad holder seg innenfor våre grenser. Og som alltid: Over på det som vi vil ha mindre av.

Det har miljøbevegelsen snakket om lenge. Men det har pleid å handle mest om miljøavgifter. Jarle Fagerheim satt i programkomiteen da MDG i 2009 sluttet seg til hovedlinjene i det inntektsbaserte skattesystemet, et standpunkt partiet har beholdt siden. Nå er han en av dem som mener vi må tenke videre: Fra avgifter til et nytt grønt skattesystem.
– Det gir egentlig lite mening å skatte arbeid så hardt som vi gjør i dag. For det første fordi det er konsensus i det fagøkonomiske miljøet om at eiendomsskatt er mye bedre. Skatt på arbeid gjør at folk arbeider mindre. Og arbeidsgiveravgiften gjør det dyrere å gi folk arbeid. Det gjør at en del mennesker som kunne utført nyttig arbeid går på trygd isteden, og det tjener ingen på. At folk kan forsørge seg selv, er et fundamentalt gode, og noe skattesystemet burde bygge opp under, sier Fagerheim.

Ny-georgisme?

Fagerheim er inspirert av en amerikansk journalist, økonom og politiker fra 1800-tallet: Henry George, som i sin tid foreslo å erstatte all skatt med én eneste skatteordning: Skatt på land – altså tomteverdier.

George var vitne til en vanvittig velstandsutvikling blant jordeiere i USA, som han mente ikke var et resultat av verken kløkt eller risikovillighet. Jordeierne tjente seg rike på at samfunnet rundt dem utviklet seg, og at tilgjengelig jord ble mer begrenset. Resten av samfunnet fikk ikke ta del i velstandsutviklingen, men måtte i stedet skatte av sitt eget arbeid. George foreslo at man fjernet alle skattene, og erstattet dem med én skatt på bruk av naturressursene, som land.

De lærde strides om hvor mye påvirkning ideene hans har fått på samfunnet. I USA kan det virke som at han fikk noe gjennomslag. Eiendomsskatt utgjør nesten fire ganger mer av bruttonasjonalprodukt i USA, sammenlignet med Norge. Noen mener ideene ga grobunn til den amerikanske gullalderen på slutten av 1800-tallet. De var også inspirasjonen til spillet «The Landlord's Game», som var den første versjonen av spillet vi i dag kjenner som Monopol.

Grunnrentebeskatning: Georgisme på norsk?

Også i Norge har ideene hatt innflytelse, med grunnrenteskatten på vannkraftverk og oljeprodusenter. Uten grunnrentebeskatning ville oljeselskapene kunnet ta ut stor profitt. I stedet går 78 prosent av overskuddet til staten fordi det er det norske folk, ikke oljeselskapene, som eier olja.
– De fleste fagøkonomer er enige om at beskatning av ikke-flyttbare ressurser – grunnrente – er en god skatteform. Men det vil alltid bli en diskusjon om hva som er mest mulig riktig utforming av slike skatter, og det er alltid vanskelig å innføre slike skatter etter at aktiviteten er etablert, sier Dørum.

Det mener også Fagerheim. Med inspirasjon fra georgismen foreslår han at vi vrir skattesystemet til å skatte det vi bare har i begrensede mengder, i stedet for arbeid – som vi tross alt vil ha mer av. Et eksempel på en slik skatt kan være rushtidsavgift (også kjent som køprising). Tilgangen til bilvei i Oslo i åttetiden om morgenen er en begrenset ressurs. Rushtidsavgiften begrenser køen, og løser på den måten et problem, i tillegg til å få inn penger til det offentlige.
– I Georges samtid var det landjord som var begrenset. Det er det fortsatt, men begrensningen på naturressurser og mengden vi kan forurense er en enda mer aktuell problemstilling. Problemet er ikke at det er mye økonomisk aktivitet, men at økonomien i stor grad overforbruker og forurenser. Vi må innføre grunnrenteskatt på begrensede naturressurser og øke avgiftene på forurensning, og kompensere med lavere eller ingen skatter på arbeid, slik at flere kan komme i arbeid. I dag betaler vi folk for å ikke være i arbeid, og mange av dem kunne gjort nyttige ting og tjent penger. Men med det høye skattetrykket er det så dyrt å ansette folk at det ikke lønner seg for mange. Med et nytt skattesystem kan vi få folk over fra trygd til skatt, sier Fagerheim.

Han er særlig opptatt av eiendomsskatt.
– Så lenge økt eiendomsskatt kompenseres krone for krone med lettelser i skattene på lave og middels inntekter, vil folk flest tjene på en slik omlegging. Men de som eier mye mer eiendom enn folk flest, og som har store inntekter fra utleie, de vil måtte betale mye mer, ifølge Fagerheim.

I Norge regnes eiendomsskatt som regel ut fra den kombinerte verdien av tomt og bygningsmasse. Men det er kun de rene tomteverdiene – «eiendomsverdien etter en god brann» – som Fagerheim vil beskatte. En slik skatt har ett ess i ermet i norsk politikk: Det vil gjøre underverk for distriktene. På bygdene betyr det en skattelette av dimensjoner. I de store byene vil det bety hard beskatning av de som tjener mye på å leie ut. Pris vil reflektere at det faktisk er begrenset med plass.

Nytt utvalg, nytt skattesystem?

Har norske «ny-georgister» grunn til å se frem til arbeidet som gjøres av det regjeringsoppnevnte økonomiutvalget? Jeg spurte to av medlemmene, Katinka Holtsmark og Einar Lie. Holtsmark er postdoktor ved økonomisk institutt på UiO, og har skrevet spesielt om klima- og energiøkonomi. Lie er professor i økonomisk historie på UiO.
– Kan vi, og bør vi, etter hvert tone ned skatt på arbeid?
– Ja, absolutt – i hvert fall på kort sikt er det veldig godt faglig belegg for å øke skatter på negative eksternaliteter, først og fremst klimaavgifter, men også avgifter på biltrafikk og naturavgifter, og gjennom det gjøre det mulig å redusere skattene på inntekt med utgangspunkt i at disse skattene er utrolig vridende. Spesielt i den situasjonen vi står i nå, med høy ledighet, kanskje særlig for de med lavere inntekter, så vil det å redusere skatt på inntekt komme både lønnstaker og arbeidsgiver til gode, mener Holtsmark.
– Ja, man har gått i den retningen hele veien. Her har det vært en ganske stor faglig enighet om at man ønsker å ha større avgifter på forurensing og ressursbruk, særlig for ressurser som er spesielt ikke-fornybare – men den grensen er jo flytende, sier Einar Lie.

Også Dørum er enig i at det særlig er for de lave inntektene det er viktig å kutte skatten. De fleste har en fast arbeidstid som de ikke tilpasser etter inntektsskatten, og det er trolig de færreste som vurderer å flytte til et annet land på grunn av høy skatt.
– Men det har noe å si for lavtlønte og de som lever på trygdeytelser. Hvis du sitter igjen med lite ekstra om du er i jobb sammenliknet med trygd, da har den betydning. Men i og med at inntektsskatten er lik for trygd og lønn, er det kompensasjonsgraden før skatt som avgjør dette.

Regjeringen har lansert CO2-avgift som selve hovedtiltaket i sin nye klimaplan. Det vil de gjøre i kombinasjon med å senke betydningen av inntektsskatten: «Gjennom ei skatteomlegging der skatt på inntekt og formue er redusert, samstundes som avgift på miljø- og klimaskadelege utsleppsaktivitet har auka, har regjeringa lagt grunnlag for grøn omstilling og vekst», kan vi lese i meldinga.

Nærmer det seg gjennomslag for Dørum, Fagerheim og George? Ikke helt. Selv om det høres aldri så likt ut, er nemlig ikke skatt på forurensning det samme som grunnrenteskatt. Og det vil ha noen ganske ulike effekter, mener Fagerheim.
– De to modellene har veldig ulike insentiveffekter. Det er gode grunner til å innføre en CO2-pris, og det som er viktig er at prisen settes så høyt at utslippene går ned raskt. Hvis vi skal finansiere velferdsstaten med avgifter på utslipp, kan vi komme i en skvis der store utslippskutt gjør at vi også må kutte i velferden. Dette mener jeg er en svakhet med argumentasjonen Venstre har brukt, som vi nå også ser i klimameldinga, sier han.

Se til Singapore

Det finnes imidlertid ett sted i verden som har omfavnet ideen om en nasjonal eiendomsskatt, som basis for skattevekslingen: Singapore. Hele 80 prosent av befolkningen i den lille republikken i Sørøst-Asia bor i hjem eid av det offentlige, som er bygd på tomter leid ut på 99-årskontrakter til eiendomsfirmaer.

– Det handler om å leie ut ressursene, heller enn å selge dem. Det er på sett og vis det vi gjør i Norge med vannkraft og olje, og grunnrenteskatten. Singapore har gjort dette med boligmarkedet, helt i Henry Georges ånd . Det offentlige eier nesten alle tomtene, og så leies de ut til private. For å bygge på en tomt må man betale til felleskapet. Det er nesten som en 100 % eiendomsskatt. Det offentlige drar inn hele grunnrenta på eiendommen. Da sitter man igjen med eiendomsfirmaer med marginer som likner marginene ellers i næringslivet. Men i Norge er det mer lønnsomt å investere i eiendom enn i produktiv virksomhet . Hvis bestefaren din i 1940 bygde et småhus til 50 000 kroner i utkanten av Oslo, kan det i dag være verdt over 10 millioner kroner, mens et tilsvarende hus i ei bygd i indre Troms kan gå for under en halv million. Denne forskjellen kunne samfunnet skattlagt og utjevnet. I stedet forsterker vi forskjellene ved å la folk beholde verdiøkninger som er skapt av storsamfunnet , sier Fagerheim.

Uansett hvor fornuftig systemet ser ut på papiret, har ikke Øystein Dørum troen på det for Norges del, selv i det lange løp.
– Singapore er en underlig hybrid av stat og marked. Vi kommer ikke dit fordi det er ganske mye historie både bak våre og deres valg. Det er uansett viktig at eventuelle endringer i skattlegging skjer gradvis.

Fagerheim trekker på sin side fram økonomisk krise som en mulig katalysator for strukturell endring. Uten noen krise, er viljen for strukturell endring lav, mener han.
– Store omlegginger av det økonomiske systemet har som regel kommet ut av en krise. Når det er oppgang får du ikke til noe som helst – det som må til er at alle mister sparepengene sine, sier han.
– En sentral forutsetning for det vesttyske økonomiske mirakelet etter krigen var at sentralbanken kort sagt sluttet å bruke den fullstendig devaluerte valutaen og innførte en ny. Alle mistet sparepengene sine. Kapitalister ser på Vest-Tyskland som ett av sine beste eksempler, men de glemmer at landet på ett tidspunkt konfiskerte nesten alle pengene, fortsetter han.

Dørum er enig i at kriser gir grunnlag for reformer, men tror ikke omlegginger bare kommer fordi det er krise.
– I en krise kan de rette tankene få overtaket, men det må være mer der enn som så, sier han og legger til at Norge i det store og det hele siden den siste store skattereformen i 1992 har et godt skattesystem. I tillegg er det vanskelig å se for seg noen nært forestående akutt krise:
– Når man ser på politikken gjennom 2020, er dette fortsatt landet som «doesn’t have to try too hard». Vi har fortsatt en sterk tiltro til at Oljefondet vil redde oss, sier han.

Det illustreres av skjebnen til forslaget fra et regjeringsoppnevnt utvalg i 2019 om å innføre grunnrenteskatt på oppdrett. De aller fleste samfunnsøkonomer var enige i forslaget. Men de få er som oftest mer uttalte enn de mange. En grunnrenteskatt på oppdrett ville kanskje gitt en drøy tusenlapp for hver nordmann. Det er hver og en av oss ikke så opptatt av å gå i krigen for – i motsetning til de få som ville tape mange millioner.

Er norske politikere klare til å snakke om en skatteveksling bort fra arbeid som er så kraftig at folk flest faktisk vil gå i krigen for den?

Skatt handler om penger, men hva skjer med pengesystemet vårt når de i praksis er blitt gratis å låne? Det er temaet for neste del i serien: Koronakrona – eller slutten på pengene slik vi kjenner dem