Kan Brussel redde norsk natur?

- Burde norske hubroer flytte til Sverige?
- Det hadde nok vært en fordel for deres overlevelse, ja, ler Kjetil Aadne Solbakken, generalsekretær i Norsk Ornitologisk Forening. Hubroen er en gjenganger i vindkraftkonflikter. Norges største ugle trives på forblåste strekninger langs kysten langt fra folk – typisk de stedene NVE mener er best egnet for vindkraft. Problemet er at den er sterkt truet.

Svenske hubroer er beskyttet av EUs naturvernlovgivning. Den går lenger enn norsk lov i å beskytte truede arter og naturtyper, og – kanskje aller viktigst – EU passer på at medlemslandene etterfølger reglene. De fleste EU-regler gjelder som kjent også i Norge, gjennom EØS-avtalen. Den inkluderer både en vaktbikkje (EFTAs overvåkningsorgan, ESA) og en domstol (EFTA-domstolen) som passer på at Norge faktisk overholder EU-reglene. Men akkurat naturvern er utelatt fra EØS-avtalen. I tillegg er det norske rettssystemet nesten umulig å bruke for naturvernere som vil klage på vedtak av statlige myndigheter. Kombinasjonen gjør at norske hubroer, havørn og mange andre truede arter lever atskillig farligere i Norge.

EU som vaktbikkje for naturen

La oss ta lovgivningen først. Det hele startet i Bern og Bonn: De ga navn til to internasjonale avtaler på slutten av 1970-tallet. Bern-konvensjonen beskytter truede arter i Europa, mens Bonn-konvensjonen beskytter trekkende ville dyr, i hovedsak fugler. Norge er med i begge avtalene. Men som så ofte med internasjonale miljøavtaler har de ikke noen gode mekanismer for å sikre håndheving av dem. Det er til syvende og sist de deltakende statene som ordner dette seg imellom. Det er få stater som vil legge bredsida til for å forsvare truede dyr og planter i andre land, og selv om de skulle gjøre det, finnes det ingen troverdige sanksjoner de kan bruke under konvensjonene.

Dét var logikken bak fugledirektivet som EU vedtok i 1979. Direktivet gjorde Bonn-konvensjonens regler til del av EU-retten. Med det fikk Europakommisjonen i oppgave å kontrollere at medlemslandene faktisk fulgte reglene, og om de ikke gjorde det, kunne statene tas til EU-domstolen. Domstolens konklusjoner er bindende, og i ytterste konsekvens blir statene bøtelagt inntil de føyer seg.

I 1992 kom så habitatdirektivet, som gjorde Bern-konvensjonen til del av EU-retten, og lister opp ca. 1500 arter eller underarter med behov for beskyttelse. For å oppfylle begge direktivene er det opprettet et nettverk av verneområder – Natura 2000 – som nå omfatter ca. 18 % av EUs landareal.
- Lista over områder er resultatet av forhandlinger mellom medlemslandene og Kommisjonen, som sjekker at alle landene gjør sitt, dekker de viktigste biotopene og så videre, forteller Ole Kristian Fauchald, forskningsprofessor ved Fridtjof Nansens Institutt og en av Norges fremste miljøjurister.

(Saken fortsetter under bildet.)

Norge litt dårligere enn Aserbajdsjan

Under Bern-konvensjonen er et tilsvarende nettverk av verneområder opprettet: SMARAGD-nettverket, som dekker landene utenfor EU. Bern-konvensjonen er opprettet under Europarådet, der hele Europa inkludert Russland og Kaukasus er inkludert. Europarådets sekretariat skal i utgangspunktet fylle rollen som Kommisjonen har for EU-landene: Undersøke om landene har satt av tilstrekkelig med verneområder for å sikre alle naturtyper og arter som er beskyttet under konvensjonen.

Den siste gjennomgangen ble gjort i 2018 og viste at for Norges del var det tilstrekkelig med verneområder for litt mindre enn 20 % av habitatene og artene som skal være beskyttet – deriblant hubroen. Dermed var vi hakket bedre enn Montenegro og litt dårligere enn Aserbajdsjan.

Det ville være bra om norske myndigheter skrudde opp tempoet, sier Roekaerts.

- Norge er helt midt på treet i utviklingen av SMARAGD-nettverket, så det ville være bra om norske myndigheter skrudde opp tempoet. Vi har ikke fått noen nye data det siste året, og en del av dataene burde oppdateres, sier Marc Roekaerts, som er ekstern ekspert for Europarådet og har vært med på samtlige gjennomganger under Bern-konvensjonen.

Liste over arter som er truet eller over arter som ikke truer?

På papiret har også Norge prioriterte arter og utvalgte naturtyper med eget vern, med omtrent den samme ordlyden som i EUs habitatdirektiv. For EU-landenes del er listene over arter og naturtyper resultatet av forhandlinger mellom Kommisjonen og medlemslandene.

Det kan synes som at det er like viktig å ikke true økonomiske interesser, som å være truet selv.

For Norges del består lista i dag av 13 arter. For å kvalifisere kan det synes som at det er like viktig å ikke true økonomiske interesser, som å være truet selv. Blir det kontrovers, kan norske myndigheter alltids fjerne dem fra lista, slik regjeringen gjorde i 2015 med den ene, og mest utrydningstruede, underarten av svarthalespove. Den var en av Norges to eneste prioriterte fuglearter, og det hadde ført til at bønder på Jæren ikke fikk slå gresset før 15. juli. En del bønder likte ikke det, og dermed endte regjeringen med å "avskilte" den sydlige underarten av svarthalespove som prioritert art. Hadde fugle- og habitatdirektivene vært del av EØS-avtalen, hadde Norge måttet diskutere dette først med ESA, og EFTA-domstolen ville hatt det siste ordet ved uenighet.

(Saken fortsetter under bildet.)

Norge forbyr kjøp og salg av hubro

La oss gå tilbake til vindkraftkonfliktenes gjenganger, hubroen. Motstanderne peker på at den er sterkt truet og, som alle ugler, er beskyttet av Bern-konvensjonen. I EU har det gitt seg utslag i at den er en av mange arter som fugledirektivet gir spesiell beskyttelse.
- Hva med norsk lov – gir den noen beskyttelse til hubroen? spør jeg Solbakken i Norsk Ornitologisk Forening. Han søker opp i Lovdata.
- Hm…. Det er en forskrift om dødt vilt som sier at du må melde fra om du finner en død hubro… det er ikke lov å kjøpe og selge hubro… det er en forskrift om tilskudd til truede arter…, leser han opp.

Til syvende og sist har hubroen egentlig bare naturmangfoldlovens paragraf 5 å stole på: "Målet er at artene og deres genetiske mangfold ivaretas på lang sikt og at artene forekommer i levedyktige bestander i sine naturlige utbredelsesområder." Det er til liten hjelp for hubroen når Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) fatter enkeltvedtak om vindkraftprosjekter, for det er intet enkeltvedtak som vil utrydde hubroen. I alle fall vil man ikke vite når man krysser grensen for hva som er en levedyktig bestand. Hubroen har et skjult levesett og er vanskelig å kartlegge.

Den siste sovjetrettsstaten?

Norsk lov er altså ganske slapp i beskyttelsen av truede arter og naturtyper – med mindre de ikke truer økonomiske interesser av betydning. I tillegg har naturvernorganisasjoner i praksis små muligheter til å få prøvd saker i rettsvesenet, for taper de, må de betale både egne og statens saksomkostninger.
- Hoster vi ikke opp store beløp i rettsgarantier, får vi ikke svar på om departementet bryter loven, sier Solbakken.

- Hoster vi ikke opp store beløp i rettsgarantier, får vi ikke svar på om departementet bryter loven, sier Solbakken.

Det pågående søksmålet om oljeboring i Arktis som Greenpeace og Natur og Ungdom fører mot Staten, kostet miljøorganisasjonene 3,5 millioner kroner i tingretten. Tilsvarende beløp må de regne med i lagmannsretten, der saken kommer opp i november, og om saken havner i høyesterett. Saksomkostningene kan bli betydelig høyere dersom oljeselskaper går inn som såkalt partshjelp for Staten.

Ingen av våre nordiske naboland gjør det så dyrt og vanskelig for naturvernere – eller andre borgere – å få en rettslig prøving av statens vedtak. Både Sverige og Finland har egne forvaltningsdomstoler som avgjør slike tvister (i Sverige blir tvister om utbygging avgjort av egne "mark- og miljødomstoler"), mens Danmark har egne uavhengige miljøankenemnder. Oftest er klager ansvarlig bare for egne saksomkostninger.

- Jeg kan nesten ikke tenke meg noen land som har gitt mer skjønnsfrihet til forvaltningen, sier Fauchald.

Med så få rettslige hender til å holde statlige myndigheter i ørene, har det utviklet seg en praksis der direktorater og departementer får utøve stort skjønn.
- Jeg kan nesten ikke tenke meg noen land som har gitt mer skjønnsfrihet til forvaltningen, sier Fauchald.

(Saken fortsetter under bildet.)

Norge ble slaktet, lite skjedde

Kanskje er det mer hjelp å få utenlands, fra Bern-konvensjonen, ettersom den siste gjennomgangen av Norges innsats i SMARAGD-nettverket konkluderte med at bl.a. hubroen er utilstrekkelig vernet?

Ved uenighet om landenes gjennomføring av Bern-konvensjonen, prøver man å løse dem i konvensjonens "permanente komité" ("Standing Committee" på engelsk). Den består av en representant for hvert land. Det er bare to problemer. For det første er det mange vindkraftprosjekter som kan bli bygget før en konklusjon om utilstrekkelig vern gjennom SMARAGD-nettverket vil ende opp i den permanente komiteen. For det andre, og viktigst, kan den permanente komiteen bare vedta anbefalinger som ikke er rettslig bindende. Det er ikke en gang noen risiko for å bli kastet ut av Bern-konvensjonen om man ikke følger anbefalingene.

La oss se på den ene vindkraftsaken der komiteen faktisk har håndtert en klage mot Norge. Det gjaldt Smøla, ett av de aller første norske vindkraftverkene. Norsk Ornitologisk Forening klaget i 2001 Staten inn for den permanente komiteen. Etter åtte år, i 2009, endte den med knusende kritikk av norske myndigheter:
- Konklusjonen deres var en tipunktsliste som slaktet Norges behandling av saken, og sa at hele området burde vært vurdert for vern, sier Solbakken.

Komiteen påpekte at havørn har verdens tetteste bestand i området utenfor Trøndelagskysten. Norge har derfor et særskilt ansvar for å verne den i dette området, og likevel var konsekvensutredningen basert på "incomplete or partial information" med hensyn til effekten på havørn. Komiteen anbefalte en rekke tiltak, bl.a. å stenge kraftverket ned i de periodene havørnen er mest sårbar. Kritikken førte til at man begynte å undersøke effekten på havørnen, og man innførte tiltak for å prøve å redusere antallet kollisjoner. Men noen nedstengning av vindturbiner har ikke skjedd, og framtidig vern av vindkraftområdet er ikke vurdert. I stedet har man vernet områder rundt vindkraftverket.
- Den permanente komiteen har ikke noe ris bak speilet, sier Solbakken.
Det bekrefter Roekaerts, Europarådets eksterne ekspert på Bern-konvensjonen:
- Den permanente komiteen vil heller overtale enn tvinge. Og selv om den vedtar anbefalingene sine med to tredels flertall, er forhandlingene sånn at man formulerer tekstene for at alle kan være fornøyd med dem.

Naturvern inn i EØS-avtalen?

Da Malta ville tillate vårjakt på turtelduer, klaget Kommisjonen og til slutt dømte EU-domstolen dem.

Solbakken er misunnelig på sine kolleger i EU.
- Det er litt andre boller der, for der er det lovverk som man er nødt til følge. Da Malta ville tillate vårjakt på turtelduer, klaget Kommisjonen og til slutt dømte EU-domstolen dem. Det ble ikke vårjakt på turtelduer, forteller han.

Om EUs naturvernlovgivning var del av EØS-avtalen, hadde nok en del flere truede naturtyper og arter, ikke minst fugler, fått sterkere vern. Likevel hadde den faktiske forskjellen vært avhengig av hvor mye ressurser ESA ville legge i å kontrollere Norge. Fauchald illustrerer det med EU-reglene for konsekvensutredninger, som er del av EØS-avtalen.

- En hovedutfordring i vindkraftsaker er kvaliteten på konsekvensutredningene som utføres. Disse foretas ofte på en måte og har en kvalitet som ikke tilfredsstiller kravene i EØS-direktivene som Norge er bundet av. Et hovedproblem i Norge er at miljømyndighetene ikke tar noe overordnet ansvar for å sikre at kravene i disse direktivene overholdes. Dette ansvaret pulveriseres, og skal i mange situasjoner i praksis ivaretas av kommunale saksbehandlere, sier Fauchald.

ESA klaget på Norges gjennomføring av direktivene for konsekvensutredninger, og Norge endret reglene.
- Men en ting er regelverk, noe annet er praksis, påpeker Fauchald.

På tide med miljøklagenemnd

Den er vanskelig å endre så lenge Staten har nærmest null risiko for å bli saksøkt av miljøorganisasjoner, ettersom tap vil koste dem flere millioner kroner. Derfor er Naturvernforbundets krav om opprettelse av en miljøklagenemnd, slik de har i Danmark, antakelig viktigere for naturvern enn å inkludere et par direktiver til i EØS-avtalen.

Men så lenge noe slikt ikke er på plass, vil det å innlemme EUs naturverndirektiver i EØS-avtalen være enda viktigere i Norge enn i våre naboland, ettersom naturvern da får en sårt tiltrengt vaktbikkje gjennom ESA og EFTA-domstolen.

På klimaområdet har norske politikere på eget initiativ bedt om å ta all EUs klimalovgivning inn i EØS-avtalen, slik at norske politikere reduserer uenigheten seg imellom om hva som er Norges rimelige skjerv og binder seg til masta for å holde klimamålene de har forpliktet seg til.

Om det nå er enighet om at tapet av natur og artsmangfold er en global utfordring på linje med klimaforstyrrelsene, er det på tide å be om litt hjelp fra Brussel, på vegne av myrer, hubroer og svarthalespover?

PS: Norge er del av en internasjonal avtale som bl.a. skal sikre innbyggerne mulighet til å overprøve vedtak som gjelder miljøet – Århus-konvensjonen. En egen etterlevelseskomité skal tilse at konvensjonen overholdes. Gjett hva som skjer om et land ikke overholder den? Riktig, komiteen kan vedta en "anbefaling".