Hvordan bør vi beskatte vindkraft?

Utvalget, som er oppkalt etter utvalgsleder Per Sanderud, tidligere direktør for Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), har som hovedoppgave å gjøre en helhetlig vurdering av kraftverksbeskatningen.

I tillegg til ordinær bedriftsskatt på 22 %, skattlegges i dag vannkraftselskapenes overskudd med en såkalt grunnrenteskatt på 35,7 %. I og med at vannkraft benytter seg av en begrenset ressurs som er eid av fellesskapet, kan den gi avkastning utover det som er normalt. Tanken er at grunnrenteskatten som går til staten, skal føre en del av avkastningen tilbake til fellesskapet. I tillegg ilegges kraftverk av en viss størrelse også en naturressursskatt på 1,3 øre/kilowatt-time (i praksis noen få prosent av overskuddet) som går til kommune og fylkeskommune.

En stor del av norsk vannkraftproduksjon ble bygget i årene etter krigen og frem mot slutten av 1980-tallet, og mange vannkraftverk trenger nå oppgraderinger. NVE har anslått at oppgraderingene vil innebære investeringer på 45 milliarder kroner fram mot 2030. Sanderudutvalgets hovedoppgave har vært å vurdere om dagens skattesystem gjør investeringene ulønnsomme.

Hva med vindkraft?

Den siste tidas konflikter rundt vindkraft har imidlertid aktualisert utvalgets arbeid. Ikke bare fordi vannkraft, og kanskje spesielt utbedringer av vannkraftverk, stadig holdes fram som et alternativ til vindkraftutbygginger, men også fordi Sanderudutvalgets mandat er å gjøre en helhetlig vurdering av all kraftbeskatning. Deriblant av vindkraft.

Per i dag betaler vindkraft bare den ordinære selskapsskatten på 22 % av overskuddet, i tillegg til en liten eiendomsskatt fastsatt av kommunen. De slipper dermed unna både grunnrenteskatten og naturressursskatten som ilegges vannkraft. I tillegg kan vindkraftanleggenes verdi nedskrives over fem år, mens vannkraftverk nedskrives over 40 eller 67 år. Dette er en stor økonomisk fordel for vindkraftprodusentene.

Det store spørsmålet er om Sanderudutvalget vil anbefale ytterlige beskatning av vindkraftanlegg, og om den skatten vil være statlig eller kommunal.

Grunnrenteskatt på vindkraft?

Idéen om en statlig grunnrentebeskatning, à la det vannkraft betaler, har møtt kraftig motbør i bransjen. Direktøren i vindkraftprodusentenes interesse- og bransjeorganisasjon NORWEA, Øyvind Isachsen, har sagt at en grunnrentebeskatning vil bety kroken på døra for nye vindkraftutbygginger. Det har han trolig rett i. Vindkraft har så vidt begynt å bli lønnsomt, og er ikke i nærheten av marginene man ser innenfor vannkraft. Motstanderne avviser imidlertid ikke bare en grunnrenteskatt i samme størrelsesorden som på vannkraft, men skattlegging av arealbruk i det hele tatt. «Man ikke kan skatte enkeltnæringer bare fordi de tar plass», sier Isachsen i NORWEA. På NVEs vindkraftseminar i juni, kom Selmer-advokat Håkon Sandbakk med liknende innvendinger. En arealbeskatning i prinsippet ville innebære at vi også burde ilegge jord- og skogbruk en grunnrenteskatt, mente han.

Grønn skattekommisjon anbefalte en avgift på større arealendringer. Når de nå begynner å tjene penger, er det bare naturlig å se på en beskatning.

Forskningsleder ved Fridtjof Nansens Institutt, Lars Gulbrandsen, synes argumentet er urimelig. «Vindkraft legger beslag på en allmenning», sier han. «I tillegg definerer NVE et gitt areal i sin nasjonale ramme for vindkraft. Det er naturlig å se det gitte arealet egnet for utbygging som et knapphetsgode. Dessuten er det jo nettopp det Grønn skattekommisjon anbefalte. En avgift på større arealendringer. Når de nå begynner å tjene penger, er det bare naturlig å se på en beskatning».

Eric Nævdal, økonom og seniorforsker ved Frischsenteret, er enig.

«Den egentlige definisjonen av grunnrente er den beste alternative avkastingen du kunne fått på et landområde. Og selv om krone-og-øre-verdien av urørte naturområder er null, har den en verdi utover det du kan selge den for. Den har verdi i et utvidet verdibegrep, i kraft av å tilby naturopplevelser, følelse av at det finnes urørt natur og så videre.»

Ressursbeskatning vil kunne føre til flere utbygginger

Når det gjelder en naturressursbeskatning som går til kommunene, er imidlertid bransjen mer imøtekommende. «[Man] trenger ordninger som i større grad tilfører kommunene økte verdier. Dette er særlig viktig ettersom økt utbygging av vindkraft er viktig for å nå nasjonale og globale klimaforpliktelser», sa Per Ove Skorpen, daglig leder i Norsk Vind Energi, i juli.

At økte skatter gir økte utbygginger, er ikke umiddelbart intuitivt, men henger sammen med at skatteinntekter vil gjøre kommunene mer vennligstemte til vindkraftprosjekter. Lars Gulbrandsen har påpekt at kommunene i praksis har hatt uformell vetorett i konsesjonsprosessene. Vindkraftbransjen vet at de er avhengige av å ha kommunene med på laget om de skal få konsesjon.

For urørt natur kan dermed en kommunal naturressursskatt vise seg å være problematisk. Kortsiktige økonomiske interesser gjør kommunene lite skikket til å ivareta nasjonale og regionale interesser. I tillegg er bruken av innsigelser fra fylkesmannen strammet inn. Regjeringen har lagt vekt på lokal handlefrihet i kommunal arealplanlegging, noe Riksrevisjonen i en rapport fra mai 2019 ga regjeringen kraftig kritikk for.

Manglende mål for hvor mye fornybar energi som skal bygges ut

«Det er rimelig at kommunen får noe tilbake for å avstå arealer til lønnsomme vindkraftanlegg», sier Lars Gulbrandsen til Pan. «Problemet oppstår hvis en dårlig kommuneøkonomi får avgjørende betydning i om områder bygges ut eller ikke. Hvis vi vil begrense tap av urørt natur og friluftsområder, kunne vi innføre en eller annen mekanisme som gjør at kortsiktige økonomiske interesser ikke blir avgjørende. Med et politisk bestemt mål for hvor mye vindkraft vi trenger i Norge, kunne for eksempel vertskommunene fått betalt for å ha vindkraftanlegg, samtidig som vi ikke bygger mer vindkraft enn vi trenger».

Manglende politiske føringer for hvor mye vindkraft vi skal ha i Norge, kan også få konsekvenser for balansen mellom vann- og vindkraft.

«Hvis du ser for deg en situasjon der vi kan eksportere fritt til Europa, vil Norges innflytelse på kraftpriser antakeligvis være liten», sier Eric Nævdal. «Europa er et stort marked. Fordi vannkraft, i motsetning til vindkraft, kan lagres, vil trolig også strøm fra vann og vind selges til ulike tidspunkter. Dermed vil neppe økt utbygging av vannkraft gjøre vindkraftutbygginger bedriftsøkonomisk ulønnsomme eller omvendt».

«Men mer prinsipielt bør investeringsbeslutninger i vannkraftsektoren være uavhengig av skatt, i og med at det offentlige både mottar skatt og overskudd. At man ikke ser denne forskjellen, tyder på at noe er galt med hvordan hele systemet er rigget», avslutter Nævdal.

Det er vanskelig å ikke se det skyhøye konfliktnivået rundt norske vindkraftutbygginger som et tegn på at mange ser urørt natur som et fellesgode. Etter hvert som vindkraftanlegg viser stadig større overskudd ved å benytte seg av det samme fellesgodet, er det i vanskelig å se for seg at konfliktene vil avta uten en eller annen form for beskatning. Om en eventuell arealbeskatning vil bli godtatt som en tilstrekkelig kompensasjon, er også et åpent spørsmål. Urørt natur er en knapp ressurs i 2019. Også i Norge.