En ubehagelig sannhet om byutvikling

Regionforstørring er et uttalt politisk mål som bl.a. er nedfelt i den nasjonale transportplanen. Samtidig sier de statlige planretningslinjene for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging at kommuner og regioner skal planlegge med sikte på å redusere transportbehovene. Disse to statlige politikkene står i direkte motstrid til hverandre, ettersom regionforstørring nettopp går ut på å utvide størrelsen på felles bolig- og arbeidsmarkedsområder, dvs. at folk i gjennomsnitt skal pendle lengre.

Kompakt byutvikling har lenge stått sterkt som ideal for bærekraftig byutvikling, men i de senere årene er polysentriske, eller flerkjernete, bystrukturer ofte framholdt som et lettere gjennomførbart alternativ.

I den regionale areal- og transportplanen for Oslo og Akershus, som ble vedtatt for litt over tre år siden, er polysentrisk utvikling av byregionen en nøkkelstrategi. Planen har ambisiøse mål om reduserte klimagassutslipp og redusert biltrafikk. All vekst i persontransport i regionen skal skje med kollektivtransport, sykkel og til fots («nullvekstmålet» for biltransport). I tillegg har Oslo kommune og Akershus fylkeskommune et felles mål om å halvere CO2-utslippene innen 2030.

Men er det sannsynlig at den geografiske fordelingen av nye boliger og arbeidsplasser planen legger opp til, vil bidra til å nå disse målene? Planen foreskriver at mesteparten av framtidig utbygging skal skje i Oslos sammenhengende byområde («bybåndet»), seks «regionale byer» (fra Jessheim i nord til Ås og Asker i sør og vest) og et begrenset antall andre «prioriterte vekstområder». Planens konsentrasjon av størstedelen (80-90 %) av befolkningsveksten til disse områdene er vel og bra fra et klima- og bærekraftperspektiv, men ikke særlig ambisiøst sammenliknet med utviklingen man allerede har hatt siden årtusenskiftet. Fra 2000 til 2016 skjedde nemlig 90 % av befolkningsveksten i Oslo og Akershus innenfor de samme områdene.

Planen innebærer at byutviklingen i årene framover i større grad skal skje polysentrisk enn som fortetting i områder i og nær Oslo indre bydeler. Dette vil kanalisere mer av fortettingen til ytre deler av «bybåndet» enn i de siste tiårene, der mye av bolig- og arbeidsplassveksten har skjedd i Oslos indre sone og noen få knutepunkter i randsonen av denne, 4-5 km fra sentrum, som Skøyen og Helsfyr. Planlagt boligbygging i det perifere Gjersrud/Stensrud-området, som også er inkludert i regionplanen, representerer dessuten den første betydelige by-ekspansjonen ut i omkringliggende skogsområder i Oslo kommune siden tidlig på 1980-tallet. Alt dette vil antakelig bidra til høyere trafikkvekst i de kommende tiårene enn i 2000-2016. At det er slik, framgår klart av ferske undersøkelser om hvordan boliglokaliseringen påvirker bilbruken (se figur 1).

Ifølge den regionale areal- og transportplanen skal dessuten en større andel av arbeidsplassene, spesielt «høykompetanse»-arbeidsplasser, lokaliseres til de ytre delene av regionen, og særlig på Romerike og i Follo. Man håper det vil gi flere som reiser "mot" rushet og kortere reisevei for flere. En slik lokalisering av nye arbeidsplasser vil imidlertid øke andelen som jobber i bilorienterte områder (se figur 2a), og arbeidsreisene vil antakelig bli lengre i gjennomsnitt (figur 2b). Våre undersøkelser viser, i tråd med internasjonal forskning, at nærhet til Oslo sentrum både for boliger og arbeidsplasser betyr mye mer for biltrafikkvolumet enn nærhet til nærmeste «regionale by».

Hvis polysentrisk arbeidsplassutvikling skal kunne være forenlig med «nullvekstmålet» for biltrafikk, må kollektivtilgjengeligheten til de «regionale byene» og andre prioriterte vekstområder være like god og tilgjengeligheten med bil like vanskelig som sentralt i Oslo. Det ville kreve ikke bare sterkt forbedret kollektivtilbud utenfor «bybåndet», men også redusert parkeringskapasitet og bomring/veiprisingssystemer i de «regionale byene», og omgjøring av kjørefelter på motorveiene fra bilfelt til kollektivfelt. Lite tyder på at slike tiltak vil bli realistisk politikk med det første.

Fram mot 2050 nøyer ikke regionplanen for Oslo og Akershus seg med dette området som strekker seg opptil sju mil, fra Jessheim til Ås. Fram mot 2050 ser planen for seg en regionforstørring basert på høyhastighets intercitytog. Hele området langs jernbanelinjene i trekanten mellom Halden, Hamar og Skien tenkes å bli et felles bolig- og arbeidsmarked. En slik regional bystruktur vil medføre mye kryss-og-tvers-transport, ikke bare med tog, men i stor grad også med bil.

De som flytter ut, får gjennomsnittlig lengre avstander til butikken, skolen og andre gjøremål, og det lokale kollektivtilbudet vil være mye dårligere enn i Oslo. Økt bilhold og lengre fritidsreiser med bil veier opp for at mange av arbeidsreisene foregår med tog. Det er sannsynlig at de utflyttede kommer til å bo i større boliger med flere yttervegger enn en gjennomsnittlig leilighet i byen. Det gir økt energibruk. Bygging i utkanten av regionen skjer også vanligvis med lavere tetthet, slik at mer skog eller dyrket jord går med. Blir avstanden til togstasjon lang, enten fra bolig eller arbeidsplass, kan pendling med bil framstå som mest bekvemt, trass i høyhastighetstoget. For det er jo ikke bare kollektivtransport det skal investeres i. Flere store motorveiprosjekter er planlagt, bl.a. E18 i vestover fra Oslo og Manglerudprosjektet i Oslo øst.

Hva skyldes mytene om polysentrisk byutvikling?

De fleste kommunene i de ytre delene av regionen ønsker vekst både i befolkning og arbeidsplasser. Derfor er det stor politisk støtte i Akershus til polysentrisk utvikling framfor større befolknings- og arbeidsplassvekst i Oslo. Samtidig vokser motstanden mot fortetting i Oslo. Dermed blir polysentrisk utvikling en politisk attraktiv løsning, selv om planleggerne vet at man dermed undergraver målet om nullvekst i biltrafikken. Studier av transportinfrastrukturprosjekter i skandinaviske land har vist at planleggere i en del tilfelle opplever krysspress mellom faglige normer og politiske forventninger fra sine overordnete. Da er det fristende for planleggerne å unngå å fortelle "ubehagelige sannheter".

Uoverensstemmelse mellom uttrykte mål og valgte virkemidler kan også skyldes mangel på oppdatert kunnskap, eller at det finnes ulike påstander om hvilke konsekvenser en løsning vil ha og at beslutningstakeren ikke er i stand til å vurdere hvilken som har størst troverdighet. Mange planleggere, særlig arkitekter og andre fagfolk som først og fremst har arbeidet med bebyggelsesutforming på nabolagsnivå, har f. eks. hatt stor tro på at samlokalisering av arbeidsplasser og boliger i utkanten av byområder vil gi kortere arbeidsreiser. I en slik situasjon vil det ikke være noen stor overraskelse om man velger å støtte seg på de vurderingene som passer best med oppfatningene blant politikerne og befolkningen generelt.

Hvis planer som f. eks. den regionale areal- og transportplanen for Oslo og Akershus skal kunne bidra til å nå målene de er ment å nå, må de bygge på oppdatert og solid kunnskap. Både planleggere og forskere har ansvar for å bidra til at planleggingspraksisen blir mer forskningsbasert, der gamle planleggermyter ikke lenger resirkuleres, og politikere tar inn over seg noen ubehagelige sannheter.