Klimasøksmålet utfordrer folkestyret og maktfordelingen

Grunnloven § 2 presiserer at loven «skal sikre demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.» Dette er verdier de fleste har kjær, men det er også en skjør balanse mellom disse verdiene som ikke alltid er like lett å se. Ulike interessegrupper søker hele tiden å påvirke balansen i den retning de mener er riktig, og det er viktig at vi diskuterer konsekvensene av det.

I «klimasøksmålet» har en rekke interesseorganisasjoner saksøkt staten for krenkelse av blant annet Grunnloven § 112 (miljøparagrafen). Søksmålet gjelder gyldigheten av utvinningstillatelser for petroleum i deler av Barentshavet tildelt av Olje- og energidepartementet i 23. konsesjonsrunde. Saken skal behandles av Høyesterett i plenum til høsten. Selv om det er lett å få sympati med de som kjemper for en så grunnleggende og ideell fellesinteresse som miljøet, er det viktig å se at søksmålet har noen mindre kjente sider. Formålet med dette innlegget er å synliggjøre at en seier i klimasøksmålet kan få konsekvenser for demokratiet og maktfordelingsprinsippet.

La meg først få presisere at det ikke er alle sider av klimasøksmålet jeg er kritisk til. Grunnloven § 112 har etter mitt syn et rettslig innhold det er legitimt å forfølge. Miljøparagrafen, supplert med annen lovgivning, skal sikre at klima-, miljø- og andre naturvernhensyn (her forkortet til miljøhensyn) ivaretas. Rettsreglene stiller krav til sakens opplysning, vedtakets begrunnelse, om hvem som anses kompetent til å treffe beslutninger og plikt til å iverksette adekvate forebyggende tiltak. I tillegg er det gitt en rekke regler som gjør det mulig å utfordre vedtakene gjennom forvaltningsklager og ved søksmål. Rettsreglene sikrer altså at potensielle negative miljøkonsekvenser er sett, vektlagt, forsøkt forebygget og kontrollert.

Verdiprioriteringer bør gjøres av folkevalgte

Domstolskontroll med disse rettsreglene kan gjennomføres uten at dommerens eget verdisyn utfordres i særlig grad. Men for spørsmålet om hvor
stor vekt miljøhensyn skal tillegges i forhold til næringsinteresser blir betydningen av dommerens eget verdisyn satt på spissen. Det inkluderer spørsmålet om forebyggende tiltak er tilstrekkelige, som også er en verdiprioritering. Slike prioriteringer blir normalt ansett som politiske og ikke rettslige. Domstolene har tradisjonelt vært svært tilbakeholdene med å overprøve politiske verdiprioriteringer. Det gjelder særlig hvor prioriteringen gjelder ideelle interesser som miljøet, hvor en ikke har noen annen naturlig forvalter enn felleskapet selv. Saksøkerne i klimasøksmålet påberoper seg en tolkning av miljøparagrafen som utfordrer dette. Klimasøksmålet er dermed ikke bare et forsvar for miljøet, men også en utfordring for prinsippet om folkestyret og hva som er en hensiktsmessig maktfordeling mellom den lovgivende, utøvende og dømmende makt.

Verdiprioriteringer mellom miljøhensyn og næringsutvikling bør generelt foretas av folkevalgte fordi de er gitt mandat til det gjennom demokratiske valg. All myndighetsutøvelse kan likevel ikke skje direkte gjennom de folkevalgte. Noe må delegeres til forvaltningen, som da får avledet demokratisk legitimitet. Domstolene har på sin side ikke samme mandat og demokratiske legitimitet til å foreta verdiprioriteringer på fellesskapets vegne. Dommere har heller ikke faglige forutsetninger eller kapasitet til å overprøve alle komplekse vurderinger foretatt av forvaltningen. Disse utgangspunktene styrer hva domstolene kan og bør prøve. Dette er ikke unikt for miljøparagrafen, og slike betraktninger foretas også jevnlig overfor andre menneskerettigheter, som f.eks. bestemmelser om beskyttelse av privat eiendomsrett.

Det handler egentlig om hva som er en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom den lovgivende, utøvende og dømmende makt. Domstolene skal først og fremst sikre at maktutøvelsen går riktig for seg og at den ikke misbrukes. Som påpekt ovenfor, kan det gjøres i mange tilfeller uten at dommerens eget verdisyn blir satt på prøve, også i miljøsaker. Men for selve verdiprioriteringen mellom miljø- og næringsinteresser er dette utfordrende. En rettsliggjøring av denne prioriteringen gjør det også vanskeligere å påvirke og ansvarliggjøre beslutningstakerne. Ved uenighet om politiske verdiprioriteringer finnes mange muligheter. Vi kan for eksempel engasjere oss direkte i et parti, eller vi kan delta i en aktuell debatt. Selv om vi bare er stilltiende uenig, kan vi holde politikerne ansvarlig ved å stemme annerledes ved neste valg. De miljørettslige reglene vi har, legger godt til rette for kontroll med politiske beslutninger.

Vi kan slå hverandre i hodet med ulike grunnlovsbestemmelser

Er selve verdiprioriteringen rettsliggjort, er dette mer utfordrende. For allmennheten er det ikke like enkelt (eller legitimt) å påvirke verdiprioriteringen til en dommer i en bestemt sak. Dommeren kan heller ikke ansvarliggjøres for sin beslutning på samme måte som en politiker. Dommeren har rett til å fortsette inntil pensjonsalder, og kan ikke avsettes for å ha gjort en verdiprioritering vi er uenig i. Det kan nok også føles mer stigmatiserende å få en dom for at ens eget verdisyn er «feil», kontra det å bare ha tapt et politisk slag.

Hvis klimasøksmålet når frem, risikerer vi videre en rettsliggjøring av verdiprioriteringer som kan bli vanskelig å reversere. I Grunnloven § 110 heter det: «Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for at ethvert arbeidsdyktig menneske kan tjene til livets opphold ved arbeid eller næring.» Denne bestemmelsen er først og fremst viktig som symbolerklæring, men det kan ikke utelukkes at bestemmelsen gis større rettslig betydning over tid. En ny tolkning av miljøparagrafen kan lede til nye tolkninger av andre grunnlovsbestemmelser. Ettersom arbeids- og næringsfriheten har samme rang som miljøparagrafen, må retten i så fall foreta en avveining mellom to likeverdige verdier. Konflikten flyttes dermed fra en politisk til en rettslig arena. Vi kan da få samme utvikling som i USA, der det foregår en kamp om å utpeke de «riktige» dommerne til Høyesterett. Det tror jeg ikke samfunnet vårt er tjent med.

Det finnes en gråsone mellom jus og politikk – men gjør den ikke større enn nødvendig

Til mitt innlegg finnes det flere mulige innvendinger og nyanser som ikke kan gjennomgås i detalj her. Det mest åpenbare er kanskje at jussen uansett ikke er fri for verdivurderinger, og at det er naivt å tro at dommerens egne verdistandpunkter ikke kan få betydning for utfallet av politisk betente saker. Jeg er ikke blind for slike argumenter, og er fullt klar over disse utfordringene. Det er imidlertid en forskjell på verdivurderinger og verdiprioriteringer. At det kan være utfordrende å skille mellom jus og politikk i enkelttilfeller, er ingen god grunn for ikke å skille der det er mulig og hensiktsmessig. På miljørettens område er det lett å se at enkelte konflikter er mer politiske enn andre, og dermed får karakter av verdiprioriteringer. Det tilsier at avveiningen mellom miljø- og næringsinteresser er lite egnet for domstolskontroll.

En annen innvending er at menneskerettighetene (inkludert miljøparagrafen) er selvpålagte grenser for politisk maktutøvelse. Menneskerettighetene i Grunnloven er vedtatt etter spesielle prosedyrer og med 2/3 flertall i Stortinget. Grunnlovens menneskerettsbestemmelser har dermed høy demokratisk legitimitet. Jeg er selvsagt enig i at dette gjør det legitimt å utøve domstolskontroll. Men også derfor er det viktig at domstolene ikke legger mer i hver grunnlovsbestemmelse enn hva en rimelig tolkning tillater. Førstegenerasjons menneskerettigheter (som ytringsfriheten), er formulert mer rettighetsorientert, enn tredje generasjons menneskerettigheter (som miljøparagrafen). Det er ikke tilfeldig. Hvor formuleringen i en grunnlovsbestemmelse er uklar, vil argumenter om hensynet til folkestyret og et balansert maktfordelingsprinsipp gjøre seg mer gjeldende enn ellers.

Domstolskontroll med menneskerettigheter er heller ikke et spørsmål om enten eller. Det er ofte et spørsmål om intensitet. I Norge har vi lang tradisjon for skille mellom ulike spørsmål som er mer eller mindre egnet for prøving. Prøvingsintensiteten blir relativisert deretter. Som forklart ovenfor er det selve verdiprioriteringen mellom miljø- og næringsinteresser jeg er skeptisk til å rettsliggjøre i for stor grad. Andre spørsmål, som f.eks. om utredningsplikten er ivaretatt, er godt egnet for domstolskontroll.

De neste tiårene vil balansen mellom vekst og vern bli en av våre viktigste debatter. Klimatrusselen vil kreve tøffe prioriteringer både nasjonalt og internasjonalt. Bevaring av naturmangfoldet er en annen stor utfordring. Samtidig skal vi omstille og erstatte Norges viktigste næring, petroleumsindustrien. Ønsker vi virkelig at det er juridiske dommere, og ikke politikerne, som skal være i førersetet når vanskelige verdiprioriteringer mellom miljø- og næringsinteresser må foretas?

Innlegget er i hovedsak en gjengivelse av et tidligere innlegg publisert i avisen Nordlys.