Allmenningens suksess

Dessverre førte økologen Garrett Hardins «Allmenningens tragedie» fra 1968 til at fellesressurser i lang tid enten ble privatisert eller statliggjort. Først mange år senere fant den ledende amerikanske samfunnsforskeren Elinor Ostrum at ingen naturressurser ble forvaltet mer bærekraftig enn de europeiske allmenningene. Erfaringene fra norsk villreinforvaltning samsvarer med dette, og mer felles lokalt eierskap anbefales i norsk utmarksforvaltning. Hva med å omgjøre Statskogs arealer til lokalt forvaltede allmenninger i stedet for å drive pågående salg av «arvesølvet» vårt til anonyme private kjøpere?

De regionale forskjellene i villreinforvaltningen – og historien bak

Som villreinforvalter undret jeg meg i mange år – Hvorfor tar rettighetshaverne i våre nordlige og østlige villreinområder langt mer forvaltningsansvar enn de gjør i de sørlige områdene? Slik har det også vært lenge. I nord og øst har man langt høyere fellingsprosent under jakt, og sterkere engasjement i bevaring av reinens leveområde. Mens de nordøstlige villreinområdene har få forvaltningsenheter og sterk rettighetshaverstyring, har de sørlige et større antall forvaltningsenheter (disse kalles vald), eksempelvis har Hardangervidda 134 slike vald, Setesdal Ryfylke har 74 vald og Setesdal Austhei 33. I de sørlige er dessverre også grunneieroppslutningen svak, og vilje til å ta fellesansvar beskjeden. Det ser heller ikke til å hjelpe på at Staten har stort eierskap her sør.

I disse sørlige områdene med svak grunneierorganisering oppleves også sterkere motsetningsinteresser og konkurrerende arealforvaltning – som hyttebygging og kommersialisert reiseliv. Disse regionale forskjellene i naturforvaltningen skyldes neppe enkeltpersoners individuelle evner eller egenskaper. Nei, jeg tror snarere de skyldes ulike kollektive normer og en stedegen tradisjon for å tenke fellesskap – med andre ord en «allmenningskultur» i de nordøstlige områdene, som har fått gode individuelle egenskaper til å blomstre.

Fellesskapets eller individets løsninger?

I 1968 publiserte den amerikanske økologen Garrett Hardin sin artikkel «Allmenningens tragedie», som fikk enorm oppmerksomhet og satte dype spor etter seg rundt om i verden. I artikkelen tegner Hardin et dystert bilde av menneskers evne til samarbeid. Illustrert med et banalt eksempel der to bønder eier et beiteområde i lag, hevder han at konsekvensen av sameiet vil bli overbeiting. Dette mener han vil skje fordi det for begge bøndene vil være mest lønnsomt å være den som har flest beitedyr på arealet. Fra dette enkle eksempelet slutter han at ressurser uten sterkt eierskap raskt vil ende opp med å bli overutnyttet. Denne argumentasjonen ga næring til en omfattende privatisering og det vi kan kalle statlig kollektivisering verden over, også her hjemme. Noen arealer ble «sikret» av Staten, og rundt om i de norske bygdene gikk jordskiftebyråkratene og banket ned bytesteiner (grensesteiner red. anm.) i de mange sameiestrekningene som i generasjoner hadde blitt forvaltet i fellesskap mellom eierne. Det tidligere Direktoratet for Statens skoger ble omgjort til Statskog SF og stilt tilsvarende stramme krav til økonomisk profitt som privateid skog. Pussig er det forresten at Statskog i sosialdemokratiske Norge er pålagt å gjøre butikk på vårt felles arvesølv, mens deres kolleger i råkapitalistiske USA er pålagt å økosystemforvalte sine statseide arealer.

For det var dette «alle» trodde på, de to autoritære ytterpunktene; enten privat eller rent statlig eierskap, det var den eneste garantien mot kollaps. Det var det da også vitenskapelig enighet om.

Privatiseringen av store deler av verdens allmenninger og sameieområder har skjedd på grunnlag av en vitenskapelig feilslutning.

Det selvstyrte lokale forvaltningskollektivet

Men i 1990 kom en ny og viktig stemme inn i debatten, med den amerikanske statsviteren Elinor Ostrom. I boka Governing the Commons tilbakeviste hun Hardins medisin. «Hardin snakket ikke om allmenninger i det hele tatt», sier hun i et intervju med The New York Times i oktober 2009. «Og hadde han gjort det, så ville det slett ikke endt i en tragedie». Privatiseringen av store deler av verdens allmenninger og sameieområder har skjedd på grunnlag av en vitenskapelig feilslutning. Det har skjedd på grunnlag av at en økolog framstilte mennesket som ute av stand til å etablere kultur, i betydningen regler og normer for hvordan vi forholder oss til hverandre.

Det Hardin beskrev i sin artikkel var altså ikke en allmenning, men en åpen og uregulert ressurs. De fleste europeere og i alle fall de fleste nordmenn – som ennå har mange og fortsatt aktive allmenninger – vet godt at allmenningen absolutt ikke er åpen og uregulert. Tvert imot er den detaljert regulert med lag på lag av lover og regler som bestemmer hvem som har rett til hva og hvordan brukerne skal samarbeide. Slik har det vært så langt tilbake som vi har hatt permanent bosetting og jordbrukskultur rundt om i det meste av Europa. Det var nettopp de europeiske allmenningene som inspirerte Ostrom til å foreslå en alternativ retning for utmarksforvaltningen, nemlig «det selvstyrte lokale forvaltningskollektivet».

Folk som har levd sammen lenge og tenker å fortsette å leve sammen

Gjennom et omfattende datainnsamlingsarbeid fra ressurssystemer over hele verden har Ostrom og hennes forskerkolleger dokumentert – ut over all rimelig tvil – at lokalsamfunnene er langt bedre til å forvalte fellesressurser enn både private og rent statlige eiere. Da Ostrom mottok Nobel-prisen i økonomi i 2009, ble nettopp dette enorme, erfaringsbaserte arbeidet trukket fram som et forbilledlig eksempel på hvordan teorier får styrke gjennom å studere hva som virker i praksis. De beste forvaltningsregimene, hevder Ostrom, i betydningen de mest bærekraftige, finner vi der folk som har levd sammen lenge, og der de også tenker å fortsette å leve sammen, og i fellesskap forvalter sine lokale utmarksressurser. I dette fellesskapet lykkes en best med å kombinere bruk og vern. Det er her vi finner regimene som er best tilpasset ressursene de er ment å forvalte. Her finner vi også de mest avanserte og velutviklede vedtaks- og håndhevingsmekanismene, og ikke minst; det er her tilliten og legitimiteten til forvaltningsregimet er størst. Ostrom finner at lokale styringsformer basert på frivillig samarbeid, selv mellom konkurrenter, knyttet til omforente spilleregler og praksiser – altså selve grunnmodellen for det sivile samfunnet – under visse vilkår er mer effektivt enn både privat og statlig styring.

De beste forvaltningsregimene finner vi der folk som har levd sammen lenge, og der de også tenker å fortsette å leve sammen, og i fellesskap forvalter sine lokale utmarksressurser.

Samtidig presiserer Ostrom at vellykka selvstyrte lokale forvaltningskollektiv ikke kan fungere aleine. De må inngå i samfunnet og må ha et mandat og ei ramme fra storsamfunnet for å sikre legitimitet og autoritet internt i organisasjonen.

Samsvar mellom hva den enkelte yter til forvaltningen og det en får igjen

Det selvstyrte lokale kollektivet må ha reell rett til å utforme regler, overvåke ressursbruken og til å sanksjonere regelbrudd, og denne retten må også hjemles i storsamfunnets lover. Likedan må allmenningenes regler også samsvare med storsamfunnets verdier. Videre, hevder Ostrom, må det være samsvar mellom ressursgrensene og styringsorganisasjonen. Altså der ressursene strekker seg over flere bygdesamfunn må de lokale forvaltningsorganisasjonene bygges opp føderalt, med en overordnet styringsgruppe eller forbund. Ostrom gjør et poeng av prinsippet om at det må være samsvar mellom hva den enkelte yter til forvaltningen og det en får igjen. Når grunneier og lokalbefolkning bare opplever ulemper ved en nasjonalpark, et verdensarvområde eller et dyrelivsfredningsområde reagerer de forståelig nok negativt og konsekvensen er at legitimiteten og tilliten til forvaltningen forvitrer.

I kjølvannet av Ostrom sine teorier, altså fra først på 90-tallet og framover, ante samfunnsforskerne et gryende skifte i synet på lokal og sentral forvaltning. Begrep som co-management (fellesforvaltning) og participation (deltakelse) ble veldig populære i den internasjonale samfunnsforskningen. Forskere rundt i verden utvikla modeller for hvordan en i større grad kunne øke lokal deltakelse og flytte mer av forvaltningsmyndigheten fra en streng hierarkisk og sentralistisk modell til en mer desentralisert og nettverksorientert modell. Det er nå slik med oss mennesker at vi liker å bli lyttet til, og de tidvis arrogante motsetningene mellom sentrale og lokale krefter ble svekket. Innen norsk utmarksforvaltning har nok villreinforvaltningen på flere vis vært et lokomotiv i denne prosessen.

Norske erfaringer og lærdom å overføre?

Elinor Ostrom framstår som en inspirator for de av oss som alltid har vært fascinert av lagspill. Den omfattende forskningen hun og kollegaene hennes legger til grunn gir tro på at den mest vellykkede naturforvaltningen ligger i samarbeid og fellesskapsløsninger med lokal eller regional forankring. Hva kan vi lære av de fellesskapene vi har, hvordan bevare og utvikle de – og hvordan etablere nye også der tradisjonen ikke finnes?

Men om det er langt fram til det «selvstyrte lokale kollektivet» i villreinforvaltning på Hardangervidda og i Setesdalsområdene må det uansett tas grep om kvaliteten på rettighetshavernes engasjement og evne til å ta ansvar. Mange lokale møter og kompetent veiledning bidro til å heve kunnskapsnivået og eierskapet hos rettighetshaverne.

Skal private grunneiernes deltakelse i og engasjement for villreinforvaltning på Hardangervidda og i Setesdalsområdene heves, vil det trolig være nyttige erfaringer å hente fra det jeg vil kalle «elgrevolusjonen». 442 elgvald i lille Vest-Agder med lite privat engasjement ble på få år forvandlet til noen titalls grunneierstyrte vald med flerårige bestandsplaner. Grunneierne satt nå bak «rattet» og ikke lenger «kjeftende» i baksetet. Dette var helt nødvendig for å foreta den dramatiske reduksjonen i en altfor stor elgstamme med kraftig overbeiting og kvalitetsnedgang som resultat. Men denne suksessen krevde stor privat og offentlig innsats! Skal vi få til det samme for villreinen, vil det også kreve mye ressurser – og ikke minst politisk vilje og klokskap.

Regjeringen har lenge ivret for å privatisere Statskog, og selger nå ut arealene til nærtliggende grunneiere eller til kapitalsterke eiendomsinvestorer. Statskog får ikke en gang lov til å oppgi kjøperne. Ville det kanskje vitnet om større politisk klokskap og fremsynt mot om de heller valgte å styrke det «selvstyrte lokale forvaltningskollektivets» rolle ved statens eiendommer rundt om i landet? Elinor Ostrom og hennes forskere har sett at de selvstyrte europeiske kollektivene leverer den beste og mest bærekraftige naturforvaltningen! Så vil trolig erfaringene fra disse selvstyrte kollektivene etter hvert smitte over på de tilliggende private aktørene, slik det tilsynelatende har skjedd med villreinområder lenger nord i landet.